在土地管理制度改革預(yù)期強(qiáng)烈的背景下，江蘇省率先出臺(tái)了《關(guān)于核定土地儲(chǔ)備融資規(guī)模有關(guān)問題的意見》，要求將土地儲(chǔ)備融資限定在地方政府性債務(wù)的合理和可控范圍內(nèi)，防范金融風(fēng)險(xiǎn)。
按照意見，今后，江蘇省各地每收儲(chǔ)、出讓一塊土地，都要經(jīng)過省國土廳等部門審核同意，地方政府不能自行決定。這也意味著，江蘇在建設(shè)用地管理方面，已經(jīng)進(jìn)行了一定程度的權(quán)力上收。其他地方會(huì)不會(huì)效仿，值得關(guān)注。
隨著各地城市建設(shè)力度的不斷加大，地方政府利用土地進(jìn)行負(fù)債建設(shè)的問題也越來越突出，很多地方的債務(wù)正在呈幾何級(jí)數(shù)上升。而土地對(duì)債務(wù)的支撐能力卻在不斷下降。在這樣的情況下，加強(qiáng)土地管理，遏制地方政府土地融資、土地建設(shè)的熱情，是完全必要的。
問題在于，依靠用地審批權(quán)力上收的方式，能否有效遏制地方的債務(wù)上升呢？能否讓地方政府不再圍繞土地做文章呢？從眼前來看，效果是會(huì)有的。但是，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，問題仍然難以解決。因?yàn)椋凑崭鞯乩猛恋剡M(jìn)行融資的實(shí)際情況，除了收儲(chǔ)、出讓方式之外，將土地注入融資平臺(tái)進(jìn)行發(fā)債等，也是土地融資的一種方式。而發(fā)行的債券，往往要等到若干年以后才能暴露風(fēng)險(xiǎn)。到時(shí)候，就會(huì)對(duì)土地出讓形成倒逼。否則，就會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的償債風(fēng)險(xiǎn)。
地方政府之所以如此依賴土地融資，關(guān)鍵并不在融資本身，而在利用土地制造政績(jī)。要知道，自從房地產(chǎn)市場(chǎng)放開以后，幾乎沒有一個(gè)地方不在進(jìn)行土地制造政績(jī)”。不管什么產(chǎn)業(yè)，都不如土地制造政績(jī)的速度快、效果好、影響大，都不會(huì)對(duì)官員的升遷產(chǎn)生如此快的影響力和拉動(dòng)力。
要想改變地方政府賣地融資的做法，就必須全力扭轉(zhuǎn)土地制造政績(jī)的思維，解決目前對(duì)地方政府的政績(jī)考核體系，讓官員不再圍著土地轉(zhuǎn)、圍著“土地財(cái)政”轉(zhuǎn)。
首先，對(duì)地方的考核不能只看投資總量，而要看投資結(jié)構(gòu)。如果只看投資總量，就不可避免地會(huì)出現(xiàn)土地制造政績(jī)的問題，就不可能真正重視生產(chǎn)性投資和實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。所以，在考核地方的固定資產(chǎn)投資時(shí)，就必須重點(diǎn)考核生產(chǎn)性投資，甚至可以將房地產(chǎn)投資等非生產(chǎn)性投資剔除在外。一旦這樣的格局形成，地方也就不會(huì)花那么大的力氣去土地融資、負(fù)債建設(shè)了。
第二，要將政府負(fù)債與財(cái)政收入緊密掛鉤，并制定相應(yīng)的考核指標(biāo)。政府債務(wù)是否會(huì)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵要看地方的財(cái)政收入情況。如果政府債務(wù)沒有突破財(cái)政收入所能容忍的警戒線，就可以認(rèn)為是安全的。反之，則是存在風(fēng)險(xiǎn)的。這就要求，對(duì)地方債務(wù)情況進(jìn)行考核時(shí)，必須與財(cái)政收入掛鉤。當(dāng)然，也要避免地方為了擴(kuò)大債務(wù)，虛列財(cái)政收入、加重企業(yè)負(fù)擔(dān)等方面的問題發(fā)生。
第三，要將居民收入增長(zhǎng)作為地方債務(wù)增長(zhǎng)的參照物，債務(wù)收入增長(zhǎng)原則上不能快于居民收入增長(zhǎng)。一旦債務(wù)突破了警戒線，最終買單的還是納稅人。因此，必須將地方債務(wù)增長(zhǎng)控制在居民收入增長(zhǎng)的幅度之內(nèi)。否則，就在考核過程中作為不合格處理。
第四，要加快融資改革步伐，盡快推出市政債。按照國外的通用做法，市政債是地方解決城市建設(shè)資金最主要的手段之一。市政債不僅可以為地方建設(shè)籌集資金，而且能夠比較透明地了解到地方的債務(wù)情況，且能夠更加有效地接受社會(huì)各方面的監(jiān)督。前提是，必須加大財(cái)稅、金融等方面的改革。