|
財政紀律不夠嚴格，財政預算約束軟化，財政預算執行的透明度較低，信用評級制度和市場化的發行定價機制缺失，信息披露制度不完善，是目前我國地方政府債務管理存在的主要問題。試點省市發債既沒有對募集資金用途做出詳細說明，也沒有對募集資金的具體投資項目進行披露，造成投資者與發行人之間信息不對稱，容易產生對募集資金被挪用的疑慮和擔憂。
因此，為建立市場化的地方政府舉債融資機制，強化市場對地方政府舉債融資的監督和約束，首先需要提高地方政府舉債融資的透明度。具體來說，對地方政府發債宜“疏”不宜“堵”，疏導與規范并舉，引導地方政府走“正門”發債，讓地方政府舉債融資逐漸陽光化和規范化，提高地方政府舉債融資行為的規范化程度。改變目前地方政府融資平臺以銀行貸款為主的融資格局，建立市場化的地方政府舉債融資機制，加強地方政府長期債務管理，嚴格控制地方政府舉債規模，允許符合條件的地方政府發行規范的市政債券，開辟新的城鎮化建設長期資金來源渠道，拓寬市場化的城鎮化建設融資渠道，構建多元化的城鎮化建設融資服務體系與適應城鎮化建設的可持續融資機制。加強信息披露制度建設，增強信息披露的有效性。
2010年以來爆發的歐洲主權債務危機、英國債務危機、愛爾蘭債務危機和日本債務危機已充分說明，完善的公共債務管理制度有利于有效防范和控制政府舉債融資風險。為此，中央政府應加快建立全國統一的地方政府債務管理制度，從法律上明確規定地方政府的舉債權限、舉債方式、舉債規模、募集資金用途、償債機制、償債資金安排、債務的會計核算和統計報告制度、監管機構等內容，界定地方政府性債務的范圍和種類，抓緊研究制定地方政府性債務管理辦法，進一步加強地方政府尤其是高風險地區地方政府債務管理，及時、全面、準確地掌握地方政府債務變動和管理使用情況，實現對地方政府債務的全口徑管理和全面動態監控。今年6月銀監會下發《關于地方融資平臺融資全口徑統計的通知》，要求各銀行業金融機構從二季度開始逐季上報地方政府融資平臺融資的全口徑統計數據，并首次要求統計銀行通過理財產品投資地方政府融資平臺的余額。就表明了監管機構醞釀防范地方政府債務“影子”融資渠道風險的政策意圖。
構建地方政府財政信用，實行全口徑預算管理，強化地方財政預算約束，提高地方財政預算執行的透明度，是建立市場化地方政府發債機制的有力保障，已被國外的大量實踐經驗所證明。
比如，美國的財政體系實行聯邦財政、州財政和地方財政三級管理體制，三級財政各有其相對獨立的財政稅收制度和專門法，市政債券發行規模受到地方財政預算的嚴格監督和約束。為此，應進一步完善我國地方公共財政預算，建立有效的監督和約束機制，逐步將地方政府債務收支分類納入地方本級財政預算管理，受經常性預算平衡和嚴格的會計準則的制約，并由同級地方人大審議批準地方本級財政預算及其執行情況。
為加強信用風險管理，筆者建議引入市場化的專業信用評級機構，對地方發債主體進行獨立客觀的信用評級和科學準確的償債能力判斷，以便為地方政府發債奠定扎實的信用基礎，以有效防止地方政府發債融資風險向中央財政的傳染、轉移和擴散，大幅降低地方政府債務違約率。為建立市場化的地方政府發債定價機制，建議引入美國一般責任債券的競拍發行方式，以杜絕地方政府發債過程中的暗箱操作。再有，制定地方政府債務的專項信息披露規則，詳細披露地方政府舉債的規模和結構、舉債募集資金的用途和具體投向、地方可支配財力的構成、增長及其預測值、償債基金安排等，確保信息披露的真實性、準確性、完整性和及時性。
在此還要特別強調的一點是，將推進新型城鎮化建設與財稅體制改革緊密相連，理順各級政府間的財政關系，完善推進城鎮化發展的分級財政體制。在各級地方政府的事權與財權、財力這三者中，事權處于核心地位，財權和財力由事權決定，所以，應在科學劃分、清晰界定地方各級政府事權和支出責任的基礎上，合理劃分并明確界定其財權。在規范的分稅制下，地方各級政府應有的財權之一便是舉債權，由此使三者相統一、相匹配和相對應，促進基本公共服務均等化和主體功能區建設。另外，還須從根本上完善以分稅制為基礎的分級財政體制，健全分級預算制度，明確地方各級政府的收入和支出范圍，改革和完善地方稅制，調整和理順各級政府間的財政關系，硬化地方各級財政預算約束，以使地方政府能堅持財政收支平衡、注重收支管理的主動性和自主性，規范財政資金的籌集和分配。
|