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經(jīng)濟(jì)體制改革實(shí)際是分權(quán) |
就本質(zhì)而言，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革實(shí)際上是一個(gè)分權(quán)的過程。一方面,通過市場(chǎng)化，政府逐步退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，使這些領(lǐng)域的資源配置主要由價(jià)格和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)；另一方面，在政府體制內(nèi)部，中央也逐步向地方放權(quán)，無論是早期的財(cái)政包干制，還是后來的分稅制，都使得地方擁有了一定程度的事實(shí)上的自主權(quán)。
但是這種分權(quán)還只是局部的分權(quán)，或者說是一種不徹底的分權(quán)改革。首先，中國(guó)式分權(quán)并沒有賦予地方獨(dú)立的稅權(quán)。其次，中國(guó)式分權(quán)沒有在地方層次上形成水平制衡，這也就意味著中國(guó)式財(cái)政分權(quán)并不是在一個(gè)公共財(cái)政的架構(gòu)下進(jìn)行的分權(quán)，而僅僅是在一個(gè)等級(jí)管理體系中的權(quán)利劃分。
回顧中國(guó)改革開放30年的政府財(cái)政體制變遷歷程，政府財(cái)政管理體制是處理中央政府與地方政府之間以及地方各級(jí)政府間財(cái)政分配關(guān)系的一項(xiàng)基本制度，其核心問題是明確各級(jí)政府之間支出責(zé)任和收入劃分。
改革開放30年來，中國(guó)地方財(cái)政收支經(jīng)歷了由“盈余剪刀”向“赤字剪刀”的轉(zhuǎn)變。1994年是中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革分水嶺，出臺(tái)了很多重大政策，經(jīng)濟(jì)也隨之發(fā)生了一些結(jié)構(gòu)性變化。1994年的分稅制改革清晰地界定了中央和地方政府的稅基和稅收分成比例,影響深遠(yuǎn)。1994年稅制改革以來，地方財(cái)政收入占比從1993年的78%穩(wěn)步下降到2011年52.1%的水平，而地方財(cái)政支出從1993年的72%上升到2011年的84.8%，中央和地方政府的“財(cái)政收支倒掛”現(xiàn)象比較嚴(yán)重，特別是在“GDP增長(zhǎng)競(jìng)標(biāo)賽”與過度競(jìng)爭(zhēng)背景下，地方政府紛紛尋找其它財(cái)源以彌補(bǔ)收支失衡，因此，“土地財(cái)政”成為地方財(cái)政的普遍模式，“軟預(yù)算約束”問題日益嚴(yán)重。
國(guó)際金融危機(jī)以來，以地方政府為主導(dǎo)的投資擴(kuò)張，使得對(duì)資金有饑渴癥的地方政府通過表外貸款、銀行間債務(wù)融資等形式與其對(duì)接，大量資金流向了地方融資平臺(tái)、房地產(chǎn)貸款，這樣一方面導(dǎo)致了包括政府、企業(yè)以及金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)的所有部門負(fù)債率大幅上升，資產(chǎn)負(fù)債表出現(xiàn)了明顯惡化。截至2012年底，36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)余額38475.81億元，比2010年增長(zhǎng)12.94%，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷上升；而另一方面，大量增量資金投向投資驅(qū)動(dòng)型領(lǐng)域造成了普遍性的結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩，也導(dǎo)致了投資效率和資源配置效率的大幅降低，以及財(cái)政資源的錯(cuò)配。
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下一步應(yīng)推動(dòng)財(cái)政分權(quán)改革 |
可見，未來必須從導(dǎo)致這些問題的根源入手化解潛在風(fēng)險(xiǎn)。下一步?jīng)Q策者應(yīng)該推動(dòng)財(cái)政分權(quán)改革。所謂財(cái)政分權(quán)(fiscal
decentralization)是指中央政府給予地方政府一定的稅收權(quán)和支出責(zé)任范圍，允許地方政府自主決定其預(yù)算支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)。中國(guó)需要重新調(diào)整中央地方財(cái)權(quán)事權(quán)分配，逐漸改變以地方政府融資平臺(tái)為主體，以土地儲(chǔ)備作為抵押支持，以銀行信貸作為主要資金來源的地方政府融資模式，開辟地方政府新的財(cái)源來取代“土地財(cái)政”。更加具有挑戰(zhàn)性的是要逐步建立全口徑財(cái)政預(yù)算，由各級(jí)人大審批（而非僅僅備案）包括一般財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、完整的國(guó)有企業(yè)資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算在內(nèi)的公共預(yù)算。
只有這樣才可能真正解決中國(guó)式的財(cái)政分權(quán)體制(縱向競(jìng)爭(zhēng))和地方競(jìng)爭(zhēng)體制(橫向競(jìng)爭(zhēng))雙重背景所導(dǎo)致的存量資產(chǎn)配置扭曲和效率低下的深層次問題。
更進(jìn)一步分析，中國(guó)財(cái)政-金融風(fēng)險(xiǎn)有著極為緊密的邏輯關(guān)系，因?yàn)橹醒牒偷胤秸g的財(cái)權(quán)博弈直接影響到兩者間的金融資源博弈。從地方政府的角度來講，地方財(cái)政不能通過無限制地?fù)芸顏碇С值胤絿?guó)有企業(yè)，只好從其它渠道為國(guó)有企業(yè)展開對(duì)資金資源的爭(zhēng)奪。各地方政府紛紛將注意力轉(zhuǎn)向金融資源，尤其是銀行體系信貸資源的控制上來，這必然會(huì)造成金融部門不良貸款率的攀升和資金配置效率的下降。
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利率市場(chǎng)化需要政府向市場(chǎng)放權(quán) |
毋庸置疑，利率市場(chǎng)化將成為影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)金融格局的最重要因素之一，但真正意義上的利率市場(chǎng)化絕不僅僅是放開利率管制那么簡(jiǎn)單。當(dāng)前，政府對(duì)金融資源的壟斷使得整個(gè)金融市場(chǎng)分化和畸形。利率市場(chǎng)化改革的核心，在于要打破政府對(duì)金融資源的過度壟斷，向市場(chǎng)真正放權(quán)。如果政府不能主動(dòng)放棄自己的支配力，市場(chǎng)力量就難有發(fā)揮的空間。
然而，由于以中央政府信用作為擔(dān)保的隱性擔(dān)保機(jī)制普遍存在，隨著金融管制的進(jìn)一步放松，包括銀行理財(cái)、銀信合作等規(guī)避利率管制的金融工具被大量創(chuàng)設(shè)出來，起到了繞開利率管制、信貸控制的作用。這樣，一些政府擔(dān)保之下的杠桿率極高的風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)，很可能不但沒有為高風(fēng)險(xiǎn)支付高溢價(jià)，反而享受了無風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)的高信用和低成本。大量的資金還可能繼續(xù)投向與政府相關(guān)的項(xiàng)目和資金回報(bào)率高的領(lǐng)域，金融資源的錯(cuò)配局面并不會(huì)因貸款利率放開而根本性改變，實(shí)體企業(yè)特別是中小企業(yè)融資可能依舊會(huì)非常困難。
就國(guó)際經(jīng)驗(yàn)而言，在成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，利率市場(chǎng)化是“價(jià)高者得”，如果政府不能夠真正向市場(chǎng)讓渡出對(duì)金融資源的配置權(quán)的話，中國(guó)利率市場(chǎng)化就可能變成“權(quán)重者得”。從這個(gè)意義上來說，利率市場(chǎng)化實(shí)際上是對(duì)政府放權(quán)的倒逼。
因此，中國(guó)必須解決財(cái)政分權(quán)和金融分權(quán)不徹底所帶來的風(fēng)險(xiǎn)累積。中國(guó)新一輪分權(quán)式改革勢(shì)在必行。