6月份經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)即將出爐，各機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè)實(shí)體經(jīng)濟(jì)增速繼續(xù)保持疲軟。國務(wù)院雖然容忍全年經(jīng)濟(jì)增速放緩，但為了調(diào)整長期扭曲的結(jié)構(gòu)，近日出臺(tái)金融支持轉(zhuǎn)型升級(jí)的十條意見。
在國務(wù)院參事夏斌看來，危機(jī)后全球主要經(jīng)濟(jì)體的結(jié)構(gòu)調(diào)整和需求萎縮還將持續(xù)，這決定了給予中國靠粗放式增長來解決國內(nèi)問題的空間縮小、時(shí)間不多了。要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，立足點(diǎn)是提高質(zhì)量與效益，主攻方向是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，戰(zhàn)略基點(diǎn)是擴(kuò)大內(nèi)需，關(guān)鍵是深化改革。
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糾正政府在市場(chǎng)運(yùn)行中的過度干預(yù) |
中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：近十年來我國投資、消費(fèi)、凈出口比例嚴(yán)重失衡。
2003年－2011年GDP增長中年均約50％都來自投資的推動(dòng)。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展也不協(xié)調(diào)，國民收入分配格局嚴(yán)重失調(diào)。是什么原因?qū)е陆Y(jié)構(gòu)失衡？如何糾正扭曲的結(jié)構(gòu)？
夏斌：近年來居民消費(fèi)率逐步下降，主因是國民收入分配中居民可支配收入在急劇下降，其次是居民預(yù)防性儲(chǔ)蓄動(dòng)機(jī)增強(qiáng)，相當(dāng)部分人因擔(dān)心社會(huì)保障的不穩(wěn)定，有點(diǎn)積蓄卻不敢消費(fèi)。
在農(nóng)村，主要是在城市化、工業(yè)化過程中本應(yīng)全部歸屬農(nóng)民的土地增值收益，絕大部分被政府與企業(yè)所獲。
2001年－2010年，全國土地出讓收入由0．13萬億元增長到2．7萬億元，增長了19．9倍。但農(nóng)民通過征地拆遷補(bǔ)助和失地補(bǔ)助兩項(xiàng)，僅獲得土地出讓收入的37％。
2010年遼寧、浙江、河南三省征地補(bǔ)償費(fèi)占土地收入的比重，分別低到不可想像的
10．37％、2．91％和12．99％。
在城市，居民收入增長慢的主因，是薪酬收入偏低、財(cái)產(chǎn)收入在下降。股市下跌，儲(chǔ)蓄是負(fù)利率損失。過去幾年快速發(fā)展的傳統(tǒng)制造業(yè)，資本有機(jī)構(gòu)成高。國企壟斷問題嚴(yán)重，分紅制度又不健全，且資源稅等要素價(jià)格便宜，刺激了第二產(chǎn)業(yè)的不斷擴(kuò)大。而能促進(jìn)就業(yè)、普遍提高勞動(dòng)者薪酬水平的勞動(dòng)密集型經(jīng)濟(jì)、服務(wù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在各種行政管制及扭曲制度下受到明顯抑制。要扭轉(zhuǎn)此局面，問題直指土地增值收益分配制度的改革、收入分配改革、國企改革、利率市場(chǎng)化改革以及重要的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等。
過去幾年，各地方政府土地收入大幅增加，并以此為杠桿，高倍撬動(dòng)了金融資源，加快了第二產(chǎn)業(yè)投資。特別是壟斷性央企，更有條件以獨(dú)占的優(yōu)勢(shì)，積累大量利潤和巨額資本，撬動(dòng)巨額的信貸資金，并實(shí)施多元化經(jīng)營，形成了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重大扭曲。而對(duì)民營投資服務(wù)經(jīng)濟(jì)的限制過多、門檻過高，資金難以進(jìn)入。利率、匯率、資源要素價(jià)格改革的滯后，再遇上前幾年不可忽視的外部需求繁榮的刺激，一拍即合，助推了壟斷性、資源性企業(yè)更有條件以較低的成本加快擴(kuò)張。要想徹底扭轉(zhuǎn)此局面，直指稅收改革、國退民進(jìn)、落實(shí)新非公36條、利率匯率資源等要素價(jià)格的改革。
我們要糾正扭曲的結(jié)構(gòu)，僅靠經(jīng)濟(jì)體自身的運(yùn)行解決不了，必須要糾正政府在市場(chǎng)運(yùn)行中的過度干預(yù)，要重新討論政府在市場(chǎng)運(yùn)行中的合理邊界問題。全球金融危機(jī)后中國啟動(dòng)了國內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重大戰(zhàn)略性調(diào)整，有利于恢復(fù)世界經(jīng)濟(jì)的再平衡。而全球經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和健康發(fā)展，也會(huì)促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)收窄“結(jié)構(gòu)失衡”的缺口。
經(jīng)濟(jì)增長的改革和最終調(diào)整要守住系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線，成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境不會(huì)用利率杠桿來調(diào)控。我們現(xiàn)在信貸規(guī)模在控制，利率杠桿也不完全起作用，這樣在改革過程中，沒有好好協(xié)調(diào)，結(jié)果投資失控、消費(fèi)失控。當(dāng)前要守住三大風(fēng)險(xiǎn)：房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)和影子銀行風(fēng)險(xiǎn)。如果房地產(chǎn)出事，銀行就有事，好多房地產(chǎn)的錢又都從理財(cái)市場(chǎng)來。地方融資平臺(tái)與土地財(cái)政有關(guān)，土地財(cái)政又和銀行體系有關(guān)。國民經(jīng)濟(jì)的各種矛盾都交織在一塊。
要守住風(fēng)險(xiǎn)又不能一刀切。有些地方和投資項(xiàng)目是有回報(bào)的。比如發(fā)市政債券可以償還。有些項(xiàng)目是沒有回報(bào)的，地方財(cái)政收入如果可以補(bǔ)，問題也不大，但要把握好度。從我國國情看，有些地方政府拿了很多好資產(chǎn)，最后可以賣資產(chǎn)還債。但要考慮平衡。我們是人口大國，要保持長期的經(jīng)濟(jì)增長，必須把內(nèi)需和市場(chǎng)發(fā)展起來。
中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：國務(wù)院一直在討論改革方案，有的人認(rèn)為可以繼續(xù)“摸著石頭過河”，但容易改的都已改或正在改，剩下的都是難啃的“骨頭”，如收入分配制度改革。你認(rèn)為怎樣推出改革措施，以避免中國經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)滑坡？
夏斌：在全國城鄉(xiāng)，應(yīng)盡快出臺(tái)以“提低、控高、擴(kuò)中”為主要內(nèi)容的縮小收入差距改革方案。方案應(yīng)包括：第一，未來八年中，逐步提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)、城鎮(zhèn)居民最低養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)、貧困救助線等。第二，逐年縮小城鄉(xiāng)醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等社會(huì)保障水平差距的量化目標(biāo)。第三，為解決居民預(yù)防性儲(chǔ)蓄而制定全面、逐步提高國民福利水平的社會(huì)保障量化目標(biāo)。這必然會(huì)引起國家財(cái)政的入不敷出。由此，可進(jìn)一步倒逼財(cái)稅部門通盤考慮財(cái)稅體制的改革，制定中長期改革預(yù)算。為了解決因長期負(fù)利率而形成的居民財(cái)產(chǎn)損失，也倒逼金融部門制定利率逐年市場(chǎng)化的改革方案。
在農(nóng)村，要想真正提高農(nóng)民收入，必須依法改革土地征地制度，把土地級(jí)差收入和長期增值收益真正歸還給農(nóng)民。實(shí)際上只是在農(nóng)村經(jīng)營性用地、宅基地“確權(quán)、登記、領(lǐng)證”的基礎(chǔ)上，真正回歸落實(shí)十七屆三中全會(huì)確立的
“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)、建立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)”兩大原則。改革政府壟斷經(jīng)營土地制度，允許農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地可以出租、出讓、入股、信托等多種方式進(jìn)入市場(chǎng)。國家應(yīng)強(qiáng)調(diào)“合法補(bǔ)償”，而不是“公平補(bǔ)償”。
財(cái)政可在規(guī)范、統(tǒng)一契稅、房產(chǎn)稅等稅種改革基礎(chǔ)上，形成合理的房產(chǎn)稅制度增加財(cái)政收入。需要引起警覺的是，今后若土地長期增值收益真正回歸農(nóng)民后，中國經(jīng)濟(jì)馬上會(huì)暴露更突出的問題，一是土地出讓金的驟然減少，使原城鎮(zhèn)化建設(shè)計(jì)劃中的投資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金捉襟見肘。目前全國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源中，土地出讓金僅占20％，絕大部分資金是通過土地抵押從銀行融資，占70％－80％。若土地出讓金減少，不僅僅會(huì)影響地方城市建設(shè)，還將嚴(yán)重影響農(nóng)村的教育、農(nóng)業(yè)、水利建設(shè)等。絕大多數(shù)的地方財(cái)政將難以生存。最終必將會(huì)要求中央與地方財(cái)力和事權(quán)的重新劃分。
如果此時(shí)中央政府需統(tǒng)籌考慮收入分配、社會(huì)保障體系改革中新增的財(cái)政支出以及多年累積的地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)化解等因素，國家財(cái)政必然難以維持下去，會(huì)不得不倒逼財(cái)稅體制進(jìn)行大改革，打破因循守舊，制定中長期的改革預(yù)算。當(dāng)財(cái)稅改革進(jìn)行到一定的地步，現(xiàn)實(shí)嚴(yán)峻的收支缺口困境決定，會(huì)從國企進(jìn)一步提高分紅比例和出售部分國企股權(quán)為內(nèi)容的“國退民進(jìn)”改革中尋找出路。
土地征地制度改革最大的阻力來自于地方政府，因此在著手這項(xiàng)改革的同時(shí)，在理順中央與地方政府財(cái)力和事權(quán)關(guān)系上，必須有相應(yīng)配套的財(cái)稅改革。伴隨改革的推行，全國農(nóng)民將新增千萬億元的收入，政府有關(guān)部門對(duì)農(nóng)民及進(jìn)城變成市民的農(nóng)民工，在其住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等制度安排與內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)上，應(yīng)配合社會(huì)保障體系改革和財(cái)稅改革，準(zhǔn)備政策預(yù)案。
上述各項(xiàng)改革，最后都會(huì)直接或間接影響到中央或地方政府的收入與支出。如果財(cái)稅體制不改革，其他改革都將難以進(jìn)行。在這個(gè)體系中，財(cái)稅制度是處于最基礎(chǔ)的地位。
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用政府資源推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制形成 |
中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：在今后的財(cái)稅體制改革中，如何重新思考中央與地方政府的財(cái)力與事權(quán)關(guān)系？
夏斌：中國下一輪改革中，涉及面最廣、情況最復(fù)雜、歷時(shí)最長、最需要在短期急處理，中期有安排，長期有預(yù)期的改革，是財(cái)稅體制大改革。特別是在全國地方財(cái)政自給率下降到55％左右的情況下，要改革土地征地制度，任務(wù)相當(dāng)嚴(yán)峻。
政府應(yīng)該認(rèn)真研究1994年
“分稅制”以來的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，適度提高地方政府收入比重，合理測(cè)算中長期國家財(cái)政的收支缺口及動(dòng)態(tài)變化，全面制定中長期財(cái)稅體制漸進(jìn)改革方案，并在上述各項(xiàng)改革的動(dòng)態(tài)過程中，及時(shí)修正方案。未來的國家財(cái)政出現(xiàn)相當(dāng)大的收支缺口難以避免，而要真正解決此問題，最有可能實(shí)施的制度調(diào)整是動(dòng)用政府手中掌握的現(xiàn)存資源，來推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的最后形成。
我們應(yīng)達(dá)成的共識(shí)是：逐步并適當(dāng)降低國有企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重。縱觀世界各國，一國經(jīng)濟(jì)是否健康運(yùn)行，靠法律法規(guī)制度是否健全，宏觀調(diào)控政策是否得當(dāng)。今天強(qiáng)調(diào)“國退民進(jìn)”，絲毫不影響加強(qiáng)對(duì)關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的控制力和影響力，只是對(duì)“重要和關(guān)鍵”之外的行業(yè)與領(lǐng)域，應(yīng)該有計(jì)劃地“退”。
因此，在當(dāng)今實(shí)施經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的歷史時(shí)期，尋找國企改革方向的重點(diǎn)，應(yīng)放在提升企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力和效益上。從宏觀層面說，應(yīng)配合國家急迫的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和社會(huì)保障、財(cái)稅體制的改革，認(rèn)真研究在到2020年中國復(fù)興的艱難歷史過程中，對(duì)不同行業(yè)、不同企業(yè)提出絕對(duì)和相對(duì)控股的最低比例要求。對(duì)超過最低比例要求的股權(quán)，盡快實(shí)施有計(jì)劃的、逐步的退出行動(dòng)。同時(shí)，對(duì)影響國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一些過去不被重視、缺乏控制力和影響力的重要行業(yè)和領(lǐng)域，不是退出，而是進(jìn)一步加大國有資本投資，以真正實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)
“有進(jìn)有退”的國家戰(zhàn)略布局與調(diào)整。
比如，國企改革應(yīng)包括重點(diǎn)國有金融企業(yè)的改革，要打破現(xiàn)有對(duì)銀行、證券、保險(xiǎn)、信托、基金公司等40多家中央金融機(jī)構(gòu)幾乎為政府絕對(duì)控股的局面。除了要處理好國有企業(yè)進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)問題等非主業(yè)投資外，還要認(rèn)真研究處置目前國有實(shí)體企業(yè)對(duì)40多家金融企業(yè)
（僅指中央金融企業(yè)）所持約2070億元的資本及權(quán)益。對(duì)各級(jí)地方政府及下屬的財(cái)政等部門持有的國企及地方金融機(jī)構(gòu)股權(quán)，應(yīng)參照中央國企及中央國有金融企業(yè)股權(quán)處置辦法實(shí)行。
改革開放30年中政府長期積累的巨額資本財(cái)富（不包括3．5萬億美元的外匯儲(chǔ)備），給中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型提供了相當(dāng)充裕的物質(zhì)基礎(chǔ)。這是中國政府千載難逢的歷史機(jī)遇。當(dāng)真正破解土地征地制度、社會(huì)保障問題之時(shí)，可能正是地方建設(shè)資金缺口、融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)暴露之時(shí)。由此產(chǎn)生的中央與地方財(cái)力與事權(quán)的重新考慮與制度改革將不得不擺上重要日程。沒有財(cái)稅制度的大改革，中國這一輪經(jīng)濟(jì)改革之坎邁不過去。