2013年4月15日，在中國交通運輸部禁令依然生效的前提下，在中國船東的一片反對聲中，巴西淡水河谷“馬來西亞”號成功停靠連云港港口并在卸下鐵礦石后于4月17日悄然離開。淡水河谷“大船計劃”嚴重損害了中國航運企業(yè)的利益，危及中國的航運安全。這一事件，再次刺痛了中國船東協(xié)會的神經(jīng)，并置交通主管部門于尷尬境地。
對淡水河谷“大船計劃”，我們應該作出全面的思考，并從制度上作出應對。
我國是世界上最大的鐵礦石進口國和消費國，每年進口貿易量超過世界鐵礦石貿易量的60%。2012年，我國進口鐵礦石7.4億噸。其中，來自澳大利亞的進口量為3.51億噸，來自巴西的進口量為1.64億噸。作為全球最大的鐵礦石生產(chǎn)商，巴西淡水河谷自然希望能搭上中國經(jīng)濟快速增長的“便車”，擴大其鐵礦石在中國市場上的份額。淡水河谷決定重新進入航運市場，藉此降低海運成本，增強巴西鐵礦石的競爭力。
“大船計劃”由35艘40萬噸級散貨船組成。其中，19艘由淡水河谷直接擁有，其余16艘則由淡水河谷長期租用。“大船計劃”一旦落實，淡水河谷將成為世界上最大的鐵礦石運輸企業(yè)。事實上，淡水河谷的雄心遠不止于此。全球經(jīng)濟危機持續(xù)多年，新舊船舶價格大幅下降，船廠日子舉步維艱。這些都為淡水河谷低位介入海運業(yè)提供了良機。手里有貨，心里不慌，淡水河谷將戰(zhàn)略目標定位為控制巴西至中國之間的鐵礦石運輸。若中國政府不加以制止，淡水河谷“大船計劃”還有大幅增加的可能。例如，根據(jù)《金融時報》2012年4月的報道，淡水河谷礦石及戰(zhàn)略負責人公開宣稱，淡水河谷擬建100艘40萬噸級的巨型貨船。
2011年年底，首艘淡水河谷巨輪停靠大連港卸貨。隨后，2012年1月29日，交通運輸部下發(fā)《關于調整超設計規(guī)范船型船舶靠泊管理的通知》(廳水便[2012]13號，簡稱“13號文”)，規(guī)定“超過現(xiàn)行規(guī)范設計船型的大型干散貨、油品船舶，不再采取‘一船一議’的方式進行靠泊管理。”由于我國目前尚沒有可以停靠40萬噸級散貨船的航道和泊位，在“13號文”沒有取消或40萬噸級鐵礦石碼頭建成之前，淡水河谷將不能合規(guī)停靠中國港口。
“13號文”出臺之后，我國最大的海運企業(yè)中國遠洋運輸(集團)總公司(簡稱“中遠集團”)和淡水河谷之間的矛盾進一步升級。2012年5月，時任中遠集團總經(jīng)理、現(xiàn)任中遠集團董事長馬澤華公開表示，淡水河谷拒絕使用中遠貨船已有兩月，中遠正考慮向中國商務部遞交申訴。淡水河谷對此予以否認，但雙方之間的矛盾迄今難以彌合。
事實上，為了能使其巨輪早日停靠中國碼頭，針對不同的對象，淡水河谷采取了有拉有打、各個擊破的策略。第一，對中國政府部門，淡水河谷保持低調和配合姿態(tài)。在“13號文”出臺之后，淡水河谷曾高調反擊，表示驚詫。隨后，淡水河谷逐漸放低身段，頻頻認錯，并通過簽訂采購大單向中國政府示好。除了與中央部門保持接觸外，淡水河谷還與地方政府頻繁互動，爭取支持。第二，對鋼廠、造船廠、港口和銀行，淡水河谷采取拉攏手段。淡水河谷聲稱，“大船計劃”實施后，鋼廠進口鐵礦石的成本下降，船廠造船訂單增多，港口吞吐量和中轉量增加，銀行的航運金融業(yè)務擴大。第三，對航運企業(yè)，淡水河谷則通過短期利益，分化航運企業(yè)的立場。此外，淡水河谷還頻頻放風，聲稱要在中國周圍建立鐵礦石分銷中心。
應當承認，淡水河谷的應對策略相當成功。目前，部分中國鋼鐵企業(yè)表達了對淡水河谷的支持；中國最大的民營船廠熔盛重工公司已經(jīng)公開表態(tài)，稱40萬噸級巨輪為“不可逆轉的趨勢”；連云港不顧交通部的禁令，允許淡水河谷巨輪停靠；招商局表示，對40萬噸級巨輪最終獲得放行非常有信心。即使同屬航運企業(yè)陣容，中國第二大散貨運輸企業(yè)中海發(fā)展也表示，“淡水河谷大船停靠連云港一事對公司并沒有影響”。
應當承認，船舶大型化符合航運業(yè)未來的發(fā)展趨勢。然而，就我國目前的實際情況而言，允許淡水河谷40萬噸級巨輪停靠中國港口不符合我國的國家利益，并將對我國的航運安全、經(jīng)濟安全和國家安全提出挑戰(zhàn)。
第一，“大船計劃”實施將會對我國的經(jīng)濟安全帶來不利影響。
“大船計劃”的實施有利于淡水河谷將其在鐵礦石貿易方面的影響力延伸至海運領域，進而包攬鐵礦石生產(chǎn)、銷售以及運輸業(yè)務，最終獲取鐵礦石貿易和海上運輸?shù)碾p重壟斷，增加我國經(jīng)濟發(fā)展的成本。隨著“大船計劃”的逐步深入，淡水河谷對中國經(jīng)濟的滲透力和影響力將進一步加大，中國的經(jīng)濟安全將會面臨挑戰(zhàn)。
第二，巨輪和港口作業(yè)的安全性不能得到保證，不利于我國的國防安全。
盡管淡水河谷聲稱，其40萬噸級巨輪的安全性有保證，然而，巨輪投入運營后不久，就在巴西出現(xiàn)安全事故，導致港口癱瘓。不管結論如何，至少可以說明40萬噸級船舶的安全上存在風險。除了船舶本身的安全性存疑之外，目前中國并沒有能接待40萬噸級船舶的港口、碼頭泊位和航道，港口能否安全作業(yè)本身也存在著疑問。我國沿海很多民用碼頭與軍事碼頭相鄰。一旦巨輪在我國港口發(fā)生事故，其后果勢必是災難性的，并將嚴重影響我國的國防安全。
第三，“大船計劃”實施將會沉重打擊我國航運企業(yè)。
目前，全球運力嚴重過剩，航運業(yè)整體虧損嚴重。允許40萬噸級巨輪停靠中國碼頭，將會鼓勵貨主進一步造船，延緩航運復蘇的進程。海運是一個戰(zhàn)略性行業(yè)，作為全球貿易大國和航運大國，中國必須擁有一定規(guī)模的船隊，確保我國的航運安全和經(jīng)濟安全。
第四，從長遠看，鋼廠、造船廠、港口和銀行并不能從“大船計劃”中獲益。
眾所周知，三大礦商對鐵礦石價格具有很強的控制力。鐵礦石價格，主要取決于供求而不是成本。目前，絕大多數(shù)鐵礦石貿易合同采取的都是到岸價，而不是離岸價。也就是說，即使運費降低，也只是增加了礦商的利潤而已，中國鋼廠并不會從中獲得多少好處。對于中國的造船業(yè)而言，個別船廠確實可以從淡水河谷的大船訂單中獲益。然而，從全局角度考慮，船廠的訂單主要來自航運企業(yè)。船廠與航運的關系可謂是一榮俱榮，一損俱損。建造船舶往往需要大量的金融支持，一旦中國航運企業(yè)經(jīng)營狀況惡化，銀行的貸款將有可能成為不良貸款，金融業(yè)也勢必因此受到波及。中國港口的情況與此類似。目前，在淡水河谷的游說之下，很多地方政府都準備建設40萬噸級鐵礦石碼頭，重復建設的苗頭已經(jīng)顯露。然而，中國尚未利用的岸線資源已經(jīng)不多，重復建設將會造成國家財產(chǎn)的巨大浪費，也會令港口未來在與淡水河谷的談判中處于不利地位。
由于淡水河谷的游說和分化，相關部門和行業(yè)的立場已經(jīng)有所動搖。政府應當及時協(xié)調各方立場，在堅持國家利益至上的前提下，妥善處理大船停靠中國港口事件。
第一，確保政令暢通，維護中央權威。
依據(jù)我國的法律規(guī)定，國際船舶在進入中國港口前，必須獲得相關部門的批準。對于不遵守國家法律法規(guī)和行業(yè)主管部門規(guī)定的單位和個人，必須問責。從性質上講，“13號文”屬于規(guī)范性文件范疇，效力等級不高。作為行業(yè)主管部門，交通運輸部應考慮在合法合規(guī)的前提下，制定部門規(guī)章，妥善解決港口安全作業(yè)問題。
第二，針對不同的行業(yè)，采取不同的措施。
隨著全球經(jīng)濟的持續(xù)低迷，我國的航運企業(yè)、港口企業(yè)和造船企業(yè)深受影響。我國應將海運發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，探索稅制改革，制定《海運促進法》，從而為我國海運企業(yè)創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境和良好的經(jīng)營環(huán)境。對于造船企業(yè)面臨的困境，應考慮海洋維權的需要和發(fā)展海洋經(jīng)濟的需要，通過國家公務船舶、軍事船舶的訂單和政策引導，幫助造船企業(yè)走出困境。對于港口企業(yè)鐵礦石碼頭建設，國家應當堅持宏觀調控，堅持總量控制、適度超前的政策，避免重復建設。
第三，鼓勵不同行業(yè)、不同企業(yè)之間交叉持股、聯(lián)合自強。
我國應考慮借鑒國外發(fā)達國家的作法，鼓勵鋼廠和航運企業(yè)簽訂長期運輸合同，鼓勵“國貨國運”和“國輪國造”，鼓勵航運企業(yè)、鋼廠和港口之間相互入股，一致對外。此外，對于礦商投資中國碼頭，我國不宜禁止，但應進行國家安全審查。
當今的國際經(jīng)濟交往中，通過法律手段解決雙方的糾紛已成為常態(tài)。中國和巴西都是世界貿易組織的成員，雙方還在1979年簽訂了《中華人民共和國和巴西聯(lián)邦共和國海運協(xié)定》。我國可以依據(jù)中巴海運協(xié)定、世貿組織規(guī)則和國內法，對淡水河谷的行為予以反擊。
第一，依據(jù)中巴雙邊海運協(xié)定，要求巴西落實國民待遇原則。
根據(jù)中巴海運協(xié)定第3條第1款的規(guī)定，“締約兩國間的貨物貿易應優(yōu)先由締約各方海運企業(yè)經(jīng)營的商船承運”。淡水河谷寧肯以高價租用別國船隊也不使用中遠船舶的作法，違反了中巴雙邊協(xié)定。中國政府可以要求巴西政府磋商解決問題。
第二，依據(jù)《對外貿易法》和《反壟斷法》的規(guī)定，采取必要的救濟措施。
淡水河谷“大船計劃”的實施，嚴重損害了中國航運企業(yè)的利益，危及中國的航運安全，中國航運企業(yè)可以依據(jù)《對外貿易法》第37條和第45條，要求有關部門進行調查并依法采取必要的救濟措施。此外，淡水河谷拒絕使用中遠船舶的行為，涉嫌實施了《反壟斷法》第17條規(guī)定的“拒絕交易”和“差別待遇”，構成“濫用行為”，中國航運企業(yè)可以要求有關部門進行調查并依法采取必要的救濟措施。
第三，堅持循序漸進的國民待遇原則，實施適度的貨載優(yōu)先制度。
取消“貨載保留”政策是我國政府的入世承諾之一。但是，服務貿易總協(xié)定(GATS)本身存在著許多國民待遇原則的例外，例如政府采購和補貼的規(guī)定。因此，將政府物資、軍事物資以及涉及國計民生的重要戰(zhàn)略物資優(yōu)先配給國輪承運，并不違反國際慣例與我國的入世承諾。