|
當前經濟增速持續(xù)放緩，直接影響到政府財政收入，部分省市區(qū)出現稅收收入大幅負增長現象，也讓“過頭稅”死灰復燃。正值此時，近日全國人大常委會通過了修改《稅收征管法》的決定，國務院法制辦公布修改草案，向社會征集意見，進而引發(fā)各界關于如何公平稅收征管程序的討論和爭議。
面對“過頭稅”、“三亂”問題的死灰復燃，財政部和國稅總局多次明確要求禁止，但卻成效有限，透射出諸多制度性牽制因素。具體而言，當前中國有《預算法》，卻缺乏政府會計制度，使政府每年量入為出地制定財政預算收支，在稅務部門征稅中，變成主要按預定收入的行政指令征收稅費。正如原全國人大預算工作委員會主任余光遠直陳，實際稅收征管過程是依據上級下達的指令性、指標性任務征稅，而不是按稅法的相關規(guī)定依法征稅，即在稅收充裕年份，稅收征管相對較松，而在財政收入緊張時，對納稅人翻老賬，甚至在清繳欠稅無法達標時，“過頭稅”和預繳稅款自然成為殺手锏。
同時，稅收法定體系不完善導致“無法可依”。目前只有企業(yè)所得稅、個稅等通過人大立法，其他的增值稅等都基于國務院管理條例計征，這源自1984年全國人大授權國務院改革工商稅制和發(fā)布試行有關稅收條例。然而，2000年通過的《立法法》明確規(guī)定稅收制度只能制定法律，并于2009年明確廢止了1984年的授權，確定稅收法定原則。顯然，增值稅等未能以法律形式確立，使稅收法定原則面臨稅種法缺位，而程序法不到位之窘境，導致指標征稅習以為常。
更備受困惑的是，正在修訂的《稅收征管法》不僅未能有效貫徹開門立法理念，避免部門立法弊端，而且保留原稅收征管法第88條行政復議和納稅前置條款，即納稅人與稅務機構發(fā)生爭議時，納稅人必須繳納相關稅款和滯納金等后，方可依法申請行政復議，進而未能降低納稅人訴訟難度，使納稅人繼續(xù)處于不利博弈地位。
顯然，現行《稅收征管法》事實上營造了一個有錢可行政訴訟和復議，無錢則不能的格局，這在納稅人與政府博弈話語權不對稱，司法行政化和獨立性不足，且現行《行政訴訟法》原則性過強和自由裁量權過大等條件下，納稅人即便勝訴也面臨贏官司卻難以有效挽回損失的結果，即目前納稅人稅負相對較重，且納稅對私人部門具有剛性現金流支出特征，這已使企業(yè)在產能過剩下經營現金流持續(xù)為負，此時為完成財政收入指標而進行“過頭稅”等將顯著加劇企業(yè)風險，如6月的所謂
“錢荒”，一個重要原因就是清繳稅款對企業(yè)現金流的占用等。
由此可見，當前有效避免稅收征繳等方面的亂象，首先需以開門立法形式重塑稅收法定原則，完善《稅收征管法》，呵護稅收程序正義，并通過完善《預算法》，構建政府會計制度等，避免政府財政收入指標化。
同時，進一步清理整頓地方債，即部分具有經濟可行性的地方債通過市場實行資產證券化，部分要求金融機構自行消化，剩下的則中央政府通過發(fā)行國債置換，改變地方政府的經濟建設功能為經濟規(guī)范和服務功能，才能有效避免地方因財政收入下降而通過“過頭稅”等創(chuàng)收。
當然，目前不宜放行地方市政債，因為中央與地方政府是上下級關系，而非聯邦制特征，這使中國不適合借鑒美國等的市政債模式，以立法允諾地方舉債，否則勢將導致公地悲劇，即地方債最終依然是中央政府或有債務，使地方政府傾向于多發(fā)市政債，透支中央政府信用。
|