8月1日，“營改增”將在全國鋪開，加之經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型后財政收入低位增長將成為常態(tài)，盡快構(gòu)建事權(quán)與財權(quán)相匹配的財力分配框架就自然成為財稅體制改革最緊迫的任務(wù)。
但是，現(xiàn)在出現(xiàn)一種普遍的傾向，就是把目前財政體制中出現(xiàn)的一切矛盾都?xì)w結(jié)為“中央財權(quán)太大，而地方財權(quán)太小”，從而把“事權(quán)上收、財權(quán)下放”作為解決問題的最佳方案，這種方案的核心就是“爭財”。
筆者不是太贊成這種觀點，因為中央財權(quán)大并不一定就不好。2011年，中央本級收入占全國公共財政收入的比重為49.4%，而實行分稅制改革前的1993年這一比例為22%。按照上述觀點，1993年的中央財權(quán)比現(xiàn)在小得多，那分稅制以前的財稅分配體制比現(xiàn)在還好？這顯然是說不通的。1994年實行分稅制的本意是按照中央與地方政府的事權(quán)劃分，合理確定各級財政的支出范圍，至于中央支出和地方支出的比例分配多少最合適，不管在理論上還是在世界各國的財政實踐上并沒有定論。但是，由于在中國行政體制下，下級政府跟上級政府討價還價時往往處于被動地位，結(jié)果近些年事權(quán)不斷下放而財權(quán)不斷上移，從而導(dǎo)致財力收入增長跟不上事權(quán)支出加大的步伐，進(jìn)而衍生出“縣鄉(xiāng)財政困難”和“土地財政依賴”等常見問題。因此，問題的關(guān)鍵，不是地方政府財力太小，而是財權(quán)與事權(quán)沒有匹配好。所以，今后改革的大方向應(yīng)該是先捋清事權(quán)，再來看財權(quán)分配，而不是一味地只盯著財權(quán)不放。
事權(quán)與財權(quán)的匹配主要分成兩個部分：中央與省級政府的匹配以及省級政府與市、縣、鄉(xiāng)之間的匹配。
先看中央與省級政府的匹配。2011年，中央本級收入5.13萬億元，占全國公共財政收入的49.4%，而中央本級支出1.65億元，只占全國公共財政支出的15.1%，其他的34.3%都以稅收返還和轉(zhuǎn)移支付的方式轉(zhuǎn)身補(bǔ)助給了地方政府。如果把中央本級收入占比過高等同于中央支出占比過高，進(jìn)而認(rèn)為中央財權(quán)太大，這顯然是冤枉了中央政府。那為什么大家還有意見呢？問題就出在那34.3%的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付的財力最終雖然都被地方政府支出了，但財力的分配權(quán)(特別是專項轉(zhuǎn)移支付的分配權(quán))都攥在了中央各部委的手里。“跑部錢進(jìn)”、專項資金“戴帽下?lián)堋币约耙蟮胤劫Y金配套的附加條件，不僅滋生了權(quán)力尋租的機(jī)會，還從另一個側(cè)面加大了地方配套資金支出的壓力。
因此，根本的解決辦法除進(jìn)一步減少專項支出的比例外，還是要先理清中央與地方的事權(quán)。現(xiàn)在，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老社會保障的相當(dāng)一大部分支出還都是由地方政府負(fù)擔(dān)的。這些具有較大正外部性的基本公共服務(wù)如果由地方承擔(dān)，會帶來兩個明顯問題：一是不利于人口流動，導(dǎo)致異地教育、異地醫(yī)療、異地養(yǎng)老保障等問題不太好解決；二是有礙于基本公共服務(wù)的均等化實現(xiàn)。
所以，相比財力下放，這些事權(quán)的上移才是更合理的解決方案。例如，美國聯(lián)邦政府雖然掌握了60%的財力，但美國聯(lián)邦政府的公務(wù)員人數(shù)占到全國公務(wù)員總?cè)藬?shù)的1/3，凡屬于聯(lián)邦政府職責(zé)范圍內(nèi)的事務(wù)，不需要地方政府插手，自己全干了，地方政府只要負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的基本公共設(shè)施、治安、垃圾處理等簡單事務(wù)就行。