作為全世界國有資產(chǎn)數(shù)額最大與國有經(jīng)濟(jì)比重最大的國家，國有資產(chǎn)在中國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型及全面建成小康社會的主要歷史時期要發(fā)揮更大作用。國有資產(chǎn)不再僅僅是公有制的基礎(chǔ)，還要成為消除社會動蕩風(fēng)險而維護(hù)社會持續(xù)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。因此，經(jīng)營性國有資產(chǎn)體制改革要從機(jī)構(gòu)調(diào)整入手，實行行政主體與產(chǎn)權(quán)主體分離，制定5-10年國資規(guī)模及國有資本進(jìn)退的中長期規(guī)劃，啟動5-10年國有資本經(jīng)營中長期預(yù)算編制，加大央企產(chǎn)權(quán)多元化改革的力度，加快國有資本從充分競爭領(lǐng)域退出的速度，為民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展騰出更大空間。
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經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀及問題 |
國有企業(yè)及國有控股企業(yè)是經(jīng)營性國有資產(chǎn)的主要載體，國有經(jīng)濟(jì)是經(jīng)營性國有資產(chǎn)運營的主要形式。與中國2001年加入WTO以來的經(jīng)濟(jì)高增長相同步，經(jīng)營性國有資產(chǎn)保持了持續(xù)近10年的高增長。到2011年，國有及國有控股企業(yè)(不含金融類企業(yè))的資產(chǎn)總額約85.37萬億，所有者權(quán)益29.17萬億；2001～2011年，國有及國有控股企業(yè)總資產(chǎn)實現(xiàn)增長4.4倍，所有者權(quán)益實現(xiàn)增長4.3倍。就經(jīng)營性國有資產(chǎn)總額的增長幅度而言，同一時期的年均增幅高于GDP甚至高于財政收入增幅。經(jīng)營性國有資產(chǎn)持續(xù)近10年高增長的結(jié)果，仍然無法掩蓋經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理存在的問題。
用行政手段推動大國企之間的合并而組建超大規(guī)模的國有集團(tuán)
與2001年以來經(jīng)營性國有資產(chǎn)高增長所不同，國有大企業(yè)數(shù)量有所減少。但是，大國企數(shù)量減少尤其央企數(shù)量減少，依賴的不是市場力量，而主要是行政力量推動。大國企尤其央企之間的劃轉(zhuǎn)合并而催生了一批超大規(guī)模的國有集團(tuán)。
依賴行政力量推進(jìn)國企的央地對接與國企無邊界擴(kuò)張
大國企數(shù)量的減少，除了隸屬同一級政府的國企之間的劃轉(zhuǎn)合并原因外，還有央企與地方國企的連接聯(lián)合合并(簡稱央地對接)的影響；超大規(guī)模國有集團(tuán)所承載的巨大資產(chǎn)規(guī)模，除了大國企合并使資產(chǎn)額倍增的原因外，還有大國企持續(xù)不斷向主業(yè)以外的其他產(chǎn)業(yè)無邊界擴(kuò)張而導(dǎo)致資產(chǎn)額快速增長。無論是國企的央地對接，還是國企無邊界擴(kuò)張，往往都依賴行政力量。而國企對政府審批與發(fā)放牌照的巨大影響力使其具有無邊界擴(kuò)張的沖動。
追求國資及國有經(jīng)濟(jì)更大范圍的控制而極大壓縮民企發(fā)展空間
國有資本要進(jìn)入涉及國民經(jīng)濟(jì)重要領(lǐng)域與涉及國家經(jīng)濟(jì)安全的領(lǐng)域，是政策導(dǎo)向。但這種政策導(dǎo)向缺乏對相關(guān)產(chǎn)業(yè)或相關(guān)領(lǐng)域的具體規(guī)定，在實際執(zhí)行中演變成了國進(jìn)民退與國資及國有經(jīng)濟(jì)更大范圍的控制。
國資及國有經(jīng)濟(jì)從產(chǎn)業(yè)上游到下游的擴(kuò)張進(jìn)一步擴(kuò)大了控制范圍。行業(yè)禁入政策及規(guī)定，形成了國有經(jīng)濟(jì)控制資源能源而占據(jù)產(chǎn)業(yè)上游、民營經(jīng)濟(jì)依賴資源能源而位于產(chǎn)業(yè)下游的格局。這種產(chǎn)業(yè)格局雖然會導(dǎo)致上游的國企不斷提高資源能源價格而獲取超額利潤、民營企業(yè)因資源能源價格上漲而利潤不斷下降的結(jié)果，但是，民企在產(chǎn)業(yè)下游的發(fā)展空間仍然較大。為了提高國資控制力與擴(kuò)大國有經(jīng)濟(jì)的控制范圍，國有企業(yè)不斷向下游擴(kuò)張。這種擴(kuò)張雖然一度遭到民營企業(yè)的抵制，但是，占據(jù)產(chǎn)業(yè)上游控制資源能源與優(yōu)先獲取金融資源的優(yōu)勢，決定了國有企業(yè)可以快速地向下游突進(jìn)。國有企業(yè)向產(chǎn)業(yè)下游的擴(kuò)張，進(jìn)一步擴(kuò)大了國資及國有經(jīng)濟(jì)的控制范圍。而更多領(lǐng)域及更大范圍的國進(jìn)民退使民企及民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展空間被壓縮。
重視國企尤其央企的規(guī)模擴(kuò)張而忽略其國際競爭力的提高
國企尤其央企的規(guī)模擴(kuò)張，既能凸顯國資管理部門的政績，又能為國企經(jīng)管層的業(yè)績考核及獎勵提供保證；國資管理宏觀層的規(guī)模擴(kuò)張導(dǎo)向可以在國資運營微觀層得到比較好的貫徹。但是，往往導(dǎo)致的是國企尤其央企國際競爭力提高的被忽略。
從國企尤其央企做大的過程及做大后的現(xiàn)狀看，國際競爭力不僅沒有提高，反而有所下降。如果比較技術(shù)創(chuàng)新指標(biāo)與萬元工資福利產(chǎn)生利潤額的勞動效率指標(biāo)，某些國企尤其央企做大后的國際競爭力大幅度下降。
同樣，在經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理中，國有資產(chǎn)保值增值應(yīng)該表現(xiàn)為國有資產(chǎn)額的合理增長，但是，國資管理政策所推動的國有資產(chǎn)規(guī)模快速增長，往往實現(xiàn)的是國有資產(chǎn)的片面保值增值，導(dǎo)致國有經(jīng)濟(jì)效率與質(zhì)量下降。
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經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理的觀念轉(zhuǎn)變與思維轉(zhuǎn)變 |
經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理存在的問題，既有管理制度與方法的原因，也有管理觀念與思維的原因。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷推進(jìn)及深入，國有資產(chǎn)管理制度與方法也在不斷改革及完善，但是，國有資產(chǎn)管理的觀念與思維幾乎沒有轉(zhuǎn)變，與市場化進(jìn)程不相適應(yīng)、與國際化進(jìn)程相脫節(jié)。在中國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型及全面建成小康社會的重要歷史時期，經(jīng)營性國有資產(chǎn)要發(fā)揮比“保值增值”更大的經(jīng)濟(jì)社會效應(yīng)。因此，應(yīng)當(dāng)把經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理放在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型大背景進(jìn)行定位，轉(zhuǎn)變觀念與思維，通過發(fā)揮其宏觀調(diào)控和引導(dǎo)作用而實現(xiàn)對全社會資源的高效合理配置，在支持經(jīng)濟(jì)體制改革深化的同時兼顧社會體制改革的全面推進(jìn)，為國企與民企的公平競爭與發(fā)展創(chuàng)造充分的物質(zhì)條件和良好的市場秩序。
經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理要強(qiáng)調(diào)對全社會資源配置效率提高的支持
經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理，既要強(qiáng)調(diào)國有經(jīng)濟(jì)的增長及規(guī)模擴(kuò)大，更要關(guān)注全社會資源配置效率的提高。在某種意義上，當(dāng)一部分國有集團(tuán)正在演變成或已經(jīng)成為特殊利益集團(tuán)時，要確立打破國有企業(yè)壟斷各類資源、改變行政力量過度支持國有企業(yè)、實現(xiàn)不同經(jīng)濟(jì)體對全社會資源的公平占有及使用的改革導(dǎo)向。
經(jīng)過35年(1978～2013)的改革開放，國有企業(yè)壟斷問題不僅沒有被打破反而變得更加嚴(yán)重。因此，經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理應(yīng)當(dāng)著眼于全社會資源配置效率的提高，通過不斷優(yōu)化經(jīng)營性國有資產(chǎn)的布局結(jié)構(gòu)，依托國有資本經(jīng)營預(yù)算的引導(dǎo)與調(diào)控作用，在維護(hù)國家安全和確保國計民生的前提下，適當(dāng)降低國有資本在某些資源性與充分競爭性領(lǐng)域的控股比例，盡量減少這些領(lǐng)域國有獨資和絕對控股國有企業(yè)的數(shù)量，繼而逐步打破國有企業(yè)長期壟斷各類資源的格局。
經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理必須立足于宏觀層面推動實現(xiàn)國有企業(yè)和其他企業(yè)經(jīng)濟(jì)體對全社會資源的公平占有和使用，引導(dǎo)國有資本的正確流向，并為其他類資本進(jìn)入自然資源領(lǐng)域或國企獨占領(lǐng)域留出空間，還應(yīng)當(dāng)推動實現(xiàn)各類經(jīng)濟(jì)體在“政策資源”面前的一視同仁，為其他類經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展創(chuàng)造公平、合理制度環(huán)境和政策環(huán)境。
經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理要重視對經(jīng)濟(jì)社會體制改革深化的支持
經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理要關(guān)注國有企業(yè)改革深化、國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長及對經(jīng)濟(jì)體制改革深化的支持。同時，經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理還要以更加宏觀和寬廣的視角，依托5-10年的國有資本經(jīng)營中長期預(yù)算為社會體制改革深化及全面推進(jìn)創(chuàng)造條件。
經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理應(yīng)依托5-10年的國有資本經(jīng)營中長期預(yù)算，為城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)改革的加快推進(jìn)提供物質(zhì)支持。在國有資本經(jīng)營中長期“大預(yù)算規(guī)劃”及概算中，應(yīng)當(dāng)有5-10年變現(xiàn)國有資產(chǎn)與減持國有股權(quán)而籌集社會改革成本的規(guī)劃，把出售部分國有資產(chǎn)、國有股減持以及存量資產(chǎn)證券化等多種方式取得的部分收入用于社會體制改革成本的支付。
經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理要維護(hù)國企與民企公平競爭的秩序
社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制及其作用發(fā)揮，既離不開國有經(jīng)濟(jì)及國有企業(yè)，也依賴民營經(jīng)濟(jì)及民營企業(yè)。面對強(qiáng)勢的國企，民企根本無法與其公平競爭。經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理應(yīng)該打破保護(hù)國企的思維桎梏，出臺政策并采取措施維護(hù)國企與民企公平競爭的秩序。
國有資本應(yīng)當(dāng)依托“有進(jìn)有退、有所為有所不為”和“抓大放小”的政策，本著“不與民爭利”的原則，嘗試各種方式退出完全競爭領(lǐng)域和壟斷競爭領(lǐng)域。經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理在推動國有資本從充分競爭領(lǐng)域“有序退出”的同時，還要實現(xiàn)國有資本的“進(jìn)而有為”，進(jìn)入關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，并且保持在這些領(lǐng)域的規(guī)模和質(zhì)量上的絕對優(yōu)勢和控制力。
經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理在提高國有經(jīng)濟(jì)控制力和影響力的同時，還應(yīng)關(guān)注非國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為非國有經(jīng)濟(jì)和民營企業(yè)的發(fā)展騰出更多空間，形成國有經(jīng)濟(jì)與非國有經(jīng)濟(jì)相互補(bǔ)充、互相依存的競爭格局。
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推動國資規(guī)模與國有資本經(jīng)營中長期預(yù)算的編制 |
經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理體制改革，不僅要進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整，實行行政主體與產(chǎn)權(quán)主體分離，還要相應(yīng)完善管理手段。編制國資規(guī)模及國資變現(xiàn)與國有股權(quán)減持的中長期規(guī)劃(以下簡稱“中長期規(guī)劃”)，有利于政府把控國有資產(chǎn)管理的方向，使國有資產(chǎn)管理更好地服務(wù)于宏觀調(diào)控需要和國民經(jīng)濟(jì)調(diào)整及轉(zhuǎn)型需要。與此相適應(yīng)，在總結(jié)國有資本經(jīng)營年度預(yù)算編制及實施的經(jīng)驗教訓(xùn)基礎(chǔ)上，啟動國有資本經(jīng)營中長期預(yù)算的編制。需要強(qiáng)調(diào)指出的是，國有資本經(jīng)營中長期預(yù)算要圍繞國資規(guī)模及國資變現(xiàn)與國有股權(quán)減持的中長期規(guī)劃目標(biāo)的實現(xiàn)而編制并實施。
經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理由于缺乏與國家發(fā)展規(guī)劃相對應(yīng)的中長期規(guī)劃，導(dǎo)致其運營及管理的無序和偏離目標(biāo)。中國改革開放以來，一直致力于多種經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，但是，國有資產(chǎn)仍然高速增長及規(guī)模日益龐大，國有資本依然控制著壟斷性行業(yè)之外的若干競爭性領(lǐng)域。因此，要盡快啟動并著手編制未來5～10年國資規(guī)模及國有資本進(jìn)退的中長期規(guī)劃，通過規(guī)劃的編制和實施來實現(xiàn)部分國有資產(chǎn)出售和國有股權(quán)減持，進(jìn)而實現(xiàn)國有經(jīng)濟(jì)布局的有效調(diào)整及優(yōu)化。
國資規(guī)模過大及國有資本控制若干競爭性領(lǐng)域降低了經(jīng)濟(jì)效率。截至2011年底，全國國有及國有控股企業(yè)(不含金融類企業(yè))資產(chǎn)總額已近85.37萬億元，國有資本不僅牢牢控制著關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的壟斷行業(yè)，還控制著若干競爭性行業(yè)或領(lǐng)域。國有資本過多的進(jìn)入充分競爭行業(yè)并在這些行業(yè)“做大”，不僅不利于民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且降低了全社會資源的配置效率。目前，國有企業(yè)的凈資產(chǎn)收益率與萬元工資福利產(chǎn)生利潤額大大低于民營企業(yè)，與國有資本過多過大控制若干競爭性領(lǐng)域有直接的關(guān)聯(lián)。
國資規(guī)模及國有資本進(jìn)退的中長期規(guī)劃要關(guān)注國有資產(chǎn)規(guī)模大小，在國家鼓勵非國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史階段，國有資產(chǎn)的增長速度應(yīng)該與國民經(jīng)濟(jì)增長速度相一致或低于國民經(jīng)濟(jì)增長速度，嚴(yán)格限定國有企業(yè)尤其央企所分布的行業(yè)或領(lǐng)域，對于那些不在規(guī)劃范圍內(nèi)的企業(yè)或公司，要通過證券市場或產(chǎn)權(quán)市場進(jìn)行變現(xiàn)，以實現(xiàn)國有資本從充分競爭領(lǐng)域的退出。
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加快央企產(chǎn)權(quán)多元化與國資變現(xiàn)的改革進(jìn)程 |
市場經(jīng)濟(jì)體制的建立及完善，要求加快國企產(chǎn)權(quán)多元化改革，把國企塑造為公平參與市場競爭的主體之一。與小微國企或地方國企力度較大及成效顯著的產(chǎn)權(quán)多元化改革相比，央企的產(chǎn)權(quán)多元化改革十分遲緩。在某種意義上，央企更熱衷于做大及擴(kuò)大規(guī)模，既使某些央企程度不同地推進(jìn)了產(chǎn)權(quán)多元化改革，也僅僅是在子公司或子分公司層面允許非國有資本入股參股。央企產(chǎn)權(quán)一元化形態(tài)的固化，不僅無限加大了國企監(jiān)督成本與控股成本，而且會使更多央企演變?yōu)樘厥饫婕瘓F(tuán)。因此，必須加快央企產(chǎn)權(quán)多元化改革進(jìn)程。與此同時，在經(jīng)營性國有資產(chǎn)的其他管理級次，也要相應(yīng)加大國資變現(xiàn)與國有股權(quán)減持力度，籌集社會改革成本，放大國有資產(chǎn)支持社會體制改革的經(jīng)濟(jì)社會效應(yīng)。
重視并著手解決國企監(jiān)督成本與國資控股成本過高的問題
經(jīng)營性國有資產(chǎn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，國企尤其央企的超大規(guī)模，使國有資產(chǎn)管理面臨著兩大難以解決的問題。一是國有企業(yè)的監(jiān)督成本過高，二是國有資本的控股成本過高。就國有企業(yè)的監(jiān)督成本而言，是指各主體在監(jiān)督國有企業(yè)運營過程中所發(fā)生的各項支出，既包括行政手段的監(jiān)督成本，經(jīng)濟(jì)手段的監(jiān)督成本，也包括公安、檢察院、法院等主體的監(jiān)督成本；除此以外，還包括國有企業(yè)為了應(yīng)付監(jiān)督及反監(jiān)督而采取相應(yīng)措施所發(fā)生的支出。就國有資本的控股成本而言，既包括政府對國企母體或國企總部的控制成本，也包括國企母體或國企總部對下屬子(分)公司的控制成本；控制成本既有經(jīng)濟(jì)層面的，也有非國有資本“搭國有資本便車”而產(chǎn)生巨大“尋租成本”。因此，經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理必須要下決心著手解決國企監(jiān)督成本與國資控股成本過高的問題。過高的國企監(jiān)督成本和國資控股成本降低了國有經(jīng)濟(jì)的運行效率，不僅抑制了國企尤其央企的科技創(chuàng)新力，也影響了國有企業(yè)的國際競爭力。
推進(jìn)央企產(chǎn)權(quán)多元化改革而弱化其已經(jīng)形成的特殊利益集團(tuán)效應(yīng)
國企監(jiān)督成本與國資控股成本過高問題，在央企層面表現(xiàn)得十分突出。機(jī)制轉(zhuǎn)變是降低監(jiān)督成本與控股成本的前提。因此，必須加快央企產(chǎn)權(quán)多元化改革進(jìn)程。
——制定及出臺相關(guān)政策加快央企產(chǎn)權(quán)多元化改革。在2002-2005期間出臺的國企全面改制政策及若干個文件，有效推動了小微國企和地方國企的產(chǎn)權(quán)多元化改革。這些政策及文件在今天已經(jīng)難以推動央企的產(chǎn)權(quán)多元化改革，因此，應(yīng)著眼中國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)根本性調(diào)整，專門出臺推進(jìn)央企產(chǎn)權(quán)多元化改革的政策。要清醒地看到，央企不會主動進(jìn)行產(chǎn)權(quán)多元化改革，必須出臺政策推動其改革。
——央企產(chǎn)權(quán)多元化改革設(shè)計要著眼于打破對特殊利益集團(tuán)的保護(hù)。部分央企已經(jīng)成為特殊利益集團(tuán)，是不爭的事實。央企產(chǎn)權(quán)多元化改革，不單純是為了改變央企的組織形式及資本結(jié)構(gòu)，還要力求能夠動搖央企的特殊利益集團(tuán)地位。因此，央企產(chǎn)權(quán)多元化改革必須與打破對央企特殊利益集團(tuán)的保護(hù)結(jié)合起來。如果央企產(chǎn)權(quán)多元化改革不能觸及并打破對央企特殊利益集團(tuán)的保護(hù)，某些央企所出現(xiàn)的“控制權(quán)比所有權(quán)更好”現(xiàn)象，會進(jìn)一步加劇國有產(chǎn)權(quán)的異化效應(yīng)。
加大國資變現(xiàn)與國有股權(quán)減持力度 籌集社會改革資本
國有資產(chǎn)在中國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型及全面建成小康社會的重要歷史時期，要發(fā)揮更大作用。依托國有資本經(jīng)營預(yù)算，變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)籌集社會改革成本，會使國有資產(chǎn)成為消除社會動蕩風(fēng)險而維護(hù)社會持續(xù)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。
——按照中長期規(guī)劃來確定5-10年的國資變現(xiàn)及國有股權(quán)減持規(guī)模。國資變現(xiàn)及國有股權(quán)減持中長期規(guī)劃應(yīng)包括5-10年國資規(guī)模、國有資本分布、國有控股比例的具體規(guī)定，如國有資本控股在重要領(lǐng)域如石油石化電力電信等可按35%-51%比例控股，一般領(lǐng)域鋼鐵煤炭設(shè)備制造可按15%-35%比例控股；充分競爭領(lǐng)域可按1%-15%比例參股。部分國有資產(chǎn)變現(xiàn)有多種方式：一是國有資產(chǎn)的直接出售；二是國有股權(quán)的減持；三是國有資產(chǎn)證券化后的變現(xiàn)。在多種形式的國有資產(chǎn)變現(xiàn)中，要盡可能通過證券市場與產(chǎn)權(quán)交易市場進(jìn)行操做。
——通過部分國資變現(xiàn)及國有股權(quán)減持來支付相應(yīng)的社會改革成本。在國有資產(chǎn)尤其經(jīng)營性國有資產(chǎn)對社會體制改革支持上，應(yīng)重點推動城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)改革，加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，實現(xiàn)“人的城鄉(xiāng)一體化”。由此形成的社保等支付缺口，可以考慮通過變現(xiàn)一小部分國有資產(chǎn)及減持部分國有股權(quán)的方式來彌補(bǔ)。以一定數(shù)額國資變現(xiàn)籌集社會體制的改革成本，既符合經(jīng)濟(jì)運行規(guī)律的要求，也符合社會發(fā)展規(guī)律的要求。當(dāng)然，在國資變現(xiàn)的政策出臺及具體操做上，還要有國有資本經(jīng)營中長期預(yù)算、全國性社�；鹬虚L期預(yù)算等條件的完善及配套。