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近日，中國金融四十人論壇發(fā)布的課題報告《土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化》稱，應大幅擴大城鎮(zhèn)建設用地規(guī)劃，改變嚴守耕地紅線的思路，改革建設用地供地方式，其中還提到地方政府賣地收入應歸中央等建議。
報告認為應放棄嚴守18億畝耕地紅線思路。但是，若是將城鎮(zhèn)化與大幅擴大城鎮(zhèn)建設用地等同起來，無疑不值得提倡。畢竟，中國過去十幾年“攤大餅”式城市化，已制造了大量缺乏人氣的新城區(qū)。
當前大多數“新城區(qū)”是建立在征用農地、占用耕地的基礎上。目前盡管中國城市地區(qū)還有大量“褐色土地”，即老城區(qū)或工業(yè)區(qū)等已經開發(fā)過的土地，存在重新開發(fā)和利用的巨大潛力，但開發(fā)這些土地的成本可能比較高，不僅拆遷和整平的成本遠高于耕地，其土地產權使用人的博弈能力也大。而作為耕地主人的農民卻缺乏對稱籌碼參與征地博弈，更多是被動接受補償款；農地較低的征地補償以及三通一平成本，使城市管理者樂于“綠地開發(fā)”。
同時，目前中國城市土地使用效率偏低，考慮到中國地少人多，中國城市化不可能靠“攤大餅”來實現，因而盡管缺乏約束的三四線城市已出現了大量土地浪費現象，但如果不對耕地實施保護，一些基層政府可能更加肆無忌憚的對耕地進行浪費性開發(fā)。何況，至少目前而言，開發(fā)老城區(qū)的土地，提高新城區(qū)的利用率，完全可以滿足城鎮(zhèn)化的需求。
其實，城鎮(zhèn)化的關鍵不是搞建設，而是吸引農民進城就業(yè)，而這靠的是提供更多的就業(yè)以及公共服務與社會保障，以及政府職能的公共服務化轉型。否則，若把城鎮(zhèn)化理解為土地開發(fā)和建設，土地使用效率，城市單位公里土地的產出勢將持續(xù)下降，城市運營成本將倍增，城市對勞動力和資本吸引力將下降，進而陷入惡性循環(huán)。如目前上海單位平方公里產出率位居全國規(guī)模以上城市20名以外，北京更是位于百位之外等，都警示城鎮(zhèn)化的成功是對要素資源的聚集和優(yōu)化配置效應，而非是基于土地開發(fā)的資源堆積。
此外，報告建議改革土地招投標拍賣制度為零地價或低成本價供地，地方政府賣地收入歸中央，政府退出征地過程，實現建設用地供給市場化。為了填補土地財政的空白，允許地方政府發(fā)行市政債以及征收房地產稅等。
這些建議想消除“土地財政”對中國經濟結構扭曲。但問題并不在于地方政府賣地收入歸誰，而是如何約束地方政府的行為，比如若土地收入歸中央政府，中央如何在不同城市配置土地收益，面臨著較高的轉移支付成本，也不可避免面臨效益折損問題。當然，土地收益歸屬問題，并非單純的中央地方財事權不匹配問題，更值得警示的是地方政府做了不該做的投資。
由此可見，當前可先讓政府與土地使用權擁有者合理地確定土地出讓收益分配比例，且地方政府的土地財政應專款專用于安置涌入城市的人群，比如向他們提供更好的公共設施與服務，建造廉價的住房等；然后，政府徹底退出土地市場，轉而以房產稅為主，回歸到規(guī)范和維護市場良序；而非聚焦于創(chuàng)造條件改變嚴守耕地紅線的政策，拓展政府的土地收益，并對土地收益類似于分稅制，在中央與地方間再分配土地收益。這符合以厘清政府與市場邊界為要義的經濟體制改革訴求。
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