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對“城市化”與“城鎮化”內涵的理解，在今天已不僅是學術問題，更是實踐和政策導向問題。在國際經濟學界，城市化是個使用了100多年、反映農村人口向城市轉移的通用詞匯，是城市經濟學科的研究對象，而城鎮化則是我國官方的提法，學界主張把“城鎮化”等同于“城市化”，但實際上兩者有很大區別。
城市化的本質是農業人口轉化為非農業人口，并向城市集中的聚集過程，即大規模的鎮發展成為城市的過程�！俺鞘谢钡挠⑽脑~“urbanization”的前綴“urban”指的是都市，日本和我國臺灣地區將“城市化”譯為“都市化”。從經濟發展規律看，城市規模越大，密度越高，集聚效應就越大，同時節省的資源越多，對人口的吸引力也越大。這就是世界各國人口和經濟產出都集中于少數大城市的原因。美國大城市人口占全國的80%，創造的GDP占全美的84%；日本三大都市圈集中了全國68.7%的人口和73.6%的GDP；韓國的人口和GDP也集中在七大城市中。我國改革開放以來，不論是技術型人才還是農民工，大多“孔雀東南飛”，尤其是向北京、上海和深圳這些特大城市流動。但是，城市規模過大又會帶來城市病以及生產、生活成本上升等問題，導致逆城市化和城市圈的發展，即以大城市為中心帶動周邊中小城市發展。
而城鎮化的涵義似乎比城市化更廣，既包含了“城市化”又包含了“鄉鎮化”。在實際應用中，城鎮化不僅體現了城市化的主張，更突出了“鄉鎮化”的政策導向，即以小城鎮為依托，實現農村人口就業和生活方式由農村向城市的轉換。我國在城市化路徑選擇上，出現了究竟是以發展大城市為主還是以發展小城鎮為主的理論主張和政策導向的爭論也源于此。
我國幅員廣闊，地區經濟發展很不均衡。以“胡煥庸線”（黑龍江黑河與云南騰沖的連線）揭示的人口密度分布來劃分，我國東南部土地面積占比為36%，人口和GDP占比均則達到94%以上，具備了大中小城市和農村協調發展的必要性和相應的條件；而西北方地廣人稀，經濟基礎差，不適宜搞分散式的小城鎮建設和人口集聚，而需要通過提高密度即城市化來增強人口和產業的吸收力，獲得聚集帶來的規模效應和外部性。還應看到，我國無論是人口的集聚度還是經濟的集聚度，在整體上都明顯落后于發達國家，區域經濟發展還比較分散。因此，在我國城市化路徑選擇上，提出“東南部城鎮化，西北部城市化”，既比較科學而又符合國情。
從城市產生與發展的內生機制看，城市化強調市場機制的作用，通過集聚效應來吸引外來人口流入，并形成規模經濟，進而促進整個國家城市化率的提高。城市提供的機會越多，就越具有吸引力；反之，城市的生產和生活成本提高，其吸引力就會降低，其發展規模就會受到制約。這都是市場選擇的結果。
而城鎮化強調政府的主導作用。這主要表現在，其一，城鎮化體現了中國特色的發展模式。把縣域、建制鎮納入城市范疇，目的是要通過政府和體制的引導，依靠小城鎮聚集人口，縮小地區和城鄉差距，將全面建成小康社會落到實處。其二，我國城市存在行政等級，政府行政機構的設置和公共服務設施的建設都與城鎮行政等級密切相關。所以，雖然有很多鎮規模已非常大，人口達到十幾萬甚至幾十萬。但限于行政級別，這些鎮的行政機構和公共服務設施如管理、規劃、治安等，只能由上級縣、市派出，不能單獨設立。此外，城鎮化還與我國現行的戶籍管理、社會保障、醫療衛生和教育等行政體制相適應。從某種意義上說，建制鎮納入城市范疇，是“被城市化”了，人為地提高了城市化水平。過去“離土不離鄉，進廠不進城”式的“鄉村城鎮化”，被證明效果并不理想。然而不可否認，“城鎮化”是實現“城市化”不可逾越的階段，加快小城鎮的建設，才能提高城市化的水平和質量，這也是最切合我國基本國情的新型城鎮化道路。這就要求我國在推進城市化進程中，既要遵循人口和產業流動的市場化潮流，充分發揮市場機制的作用，防止城市盲目開發；也要充分發揮政府的導向作用，尤其要發揮政府在地區間大規模轉移財政支付的作用，加大對小城鎮基礎設施和公共服務的投資，賦予其更多的行政權力，提高其公共服務職能，以增強小城市尤其是建制鎮對人口和產業的吸引力。
足見，城市不等于城鎮，城市化不等于城鎮化，城市化水平不等于城鎮化水平。目前學術界和媒體普遍存在將這些概念混淆或通用的現象。筆者以為，為促使我國在城市化發展路徑和政策取向上做出正確的選擇，各方應正確理解和認識、區分這些概念的內涵及其理論主張和政策導向。
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