城鎮化的進一步發展，是推動中國經濟向前走的一個巨大機會，這是無人否定的，但我認為，現在還需要認真研究中國城鎮化發展可能面臨的風險問題。
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一、中國城鎮化發展的一個最大風險就是城鄉矛盾的內化 |
中國走向現代化，有一個絕對繞不過去的問題，就是通過現代經濟和城鎮化的發展，改變城鄉二元化結構，消滅城鄉差別。但是現實生活告訴我們，在經濟高速發展和城市繁榮的過程中，也可能出現另一種情況，城鄉二元化和城鄉矛盾并沒有真正得到真正解決，而是轉化為城市化和城鎮化發展的內部矛盾，我把它叫做城鄉矛盾的內化。拉美和東亞一些國家，已有這樣的典型案例。
2006年我在研究中國農村就業轉移問題時就發現，中國城鎮化發展也出現了城鄉矛盾內化的某些跡象。1996年到2003年，正是國內城市化快速擴張和大量占用農民耕地的高潮時期，耕地面積從19.51億畝急劇減少到18.51億畝，7年中減少了1億畝耕地，平均每年減少1429萬畝，7年耕地面積下降水平為
5.125%，成為改革開放以來耕地面積下降最快的時期，但正是在這個時間段（1996—2003），農業部門的就業比例卻始終保持在49%―50%的水平，變動差率在1—0.9之間，幾乎可以小到不計。
當時我的感覺是，這樣發展下去不得了。城市化把大量農村土地拿走了，代價僅僅是不成比例地接受少量城市戶籍市民，繼續留在農村就業的人群比仍然相對較高，出現了“兩個極不對稱”，即城市化占用耕地的增長和農村就業轉移增長的比例極不對稱，城市規模擴張和城市吸納穩定居民的比例極不對稱。后來，又有人提出了土地城市化大大快于人口城市化的問題。以1980年到2010年為例，城市區域面積從5000平方公里上升為4.6萬平方公里，面積增加了9.2倍，城鎮化率為49.95%，同期城鎮常住人口從1.9140萬增加到6.7113億，增加了3.5倍，其中戶籍人口只有4.5792億人，人口城市化率只有43.15%，有2.1321億人沒有成為市民。
“兩個極不對稱”繼續發展，也可以在一個不太長的時間里讓中國城市化率達到很高水平（比如75%―80%）；讓農業產值和農民人口比例大大減少，從而在形式上消滅城鄉二元結構和城鄉差別。但是，一切問題都不會得到真正解決。城鄉二元化結構和城鄉差別的矛盾，將會轉化為城市體系內部的種種矛盾，例如城市人群貧富分化加大加劇的矛盾，城市戶籍市民和大量非戶籍就業人群的利益矛盾，政府管理差別和社會公平公正的矛盾，大城市人口過度擁擠和超越資源環境承載能力的矛盾，等等。
由此，在中國城鎮化的歷史任務基本結束之后，經濟社會發展可能面臨一種非常糾結的狀況。那時，城市土地無論在商用、住宅還是工業用地方面的進一步擴張，都會繼續創造巨大產值，城市建設與城市繁榮會發展到一個新水平，中國經濟總量肯定上一個大臺階。與此同時，大量失地農民只有少部分真正融入市民社會，大部分成為不穩定的城市最低收入人群，以及仍有相當比例的農村就業者。這時，如果我們執政黨還要繼續堅持公正公平和共同富裕的發展方針，在已經沒有大量土地資源和公有制土地紅利使用殆盡的情況下，斡旋余地將十分有限，成本和難度會非常之大。由于城鎮化過程中對土地資源及其收益的不平等分配，失地農民損失巨大，城鄉矛盾內化的社會矛盾一定會更加復雜、更加深刻、更加尖銳……中國的社會經濟發展狀況，很可能就是另外一種樣子了。
根據我個人的觀察，國內已經出現的“城鄉矛盾內化”現象，一直沒有得到比較明顯的改變，在某種程度上還有擴大的跡象。
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二、新一輪國內城市化的發展趨勢同農民市民化逆向而動 |
目前有一種很通行的觀點，認為未來城鎮化發展可以產生40萬億元的投入拉動，成為進一步推動經濟的強大杠桿。這種分析是有道理的。但我認為如果真有40萬億元的話，怎么投入才是最重要的問題，因為不同的投入——投入領域、投入結構、投入方向，會給城鎮化的發展帶來完全不同的結果。
最近，中國社會科學院發布的《中國城市發展報告2012》，從農民市民化的角度，提出了一種對未來城鎮化投入問題的思路。這個報告不是抽象計算40萬億元的宏觀經濟賬，比如未來
30%左右的城市化率可以創造多少土地收入、新增消費、稅收總量、融資規模，最終能夠增加多少GDP總量等等，而是測算在社會保障和公共服務的配套上，需要為農民市民化投入的成本。該報告提出國內農民市民化的平均成本為10萬元，進入中等城市的農民家庭配套成本50萬元，大城市將超過100萬元，總計未來20年大約需要投入40萬億—50萬億。
按照我的理解，為農民市民化進行社會保障和公共服務配套的城鎮化發展，實際上提出了一種具有明確指向性的城鎮化發展方式，即能夠充分容納和實現農民市民化的城鎮化發展方式。這是一種非常有意義的分析方式。從理論合理性的意義上估算，未來20年農民市民化的數額相當巨大，首先需要把現有無城市戶籍的
2億多農民工轉為市民，之后按照合理的農業就業人口比例，還應把近2億人轉入城鎮就業、生活，這樣粗算下來就有近4億農民需要轉為城市市民。
要實現和容納這4億人的農民市民化，讓這4億人在城市和城鎮中宜居、宜業、宜養，就必須在城市化和城鎮化發展的整體架構中，有能夠讓他們充分就業的行業領域，有大量適合他們貨幣購買力的住房，有足以容納他們子弟充分接受教育的學校，有能夠滿足為他們服務的醫療和其他基礎設施等等，還要有一個適應他們收入水平的城市生活成本門檻。很顯然，要滿足這些要求，已經不是搞幾項工程和幾個投入預算就能解決的問題了，而是涉及中國未來城市化和城鎮化發展的大方向、大趨勢。
目前，中國的城市化、城鎮化發展正進入新的發展階段，這個階段表現出來的種種情況，我認為非常不適合農民市民化的轉變，更不要說數量如此龐大的農民市民化的轉變了。
美國學者諾色姆曾提出城市化進程一般可以分為三個階段，城市化率低于
30%為初始階段，30%后是加速階段，70%即達到成熟階段。“城市化三階段理論”是否對中國適用，尚待驗證，但他把城市化發展進行階段性分析的方法，很值得借鑒。根據我們的觀察，改革開放后的國內城鎮化發展，大致可分為兩個階段。第一階段主要以城市外延規模擴張為特征，在城市土地擴張帶動下，推動大規模城市改造、大規模住房和大規模基礎設施建設，目前大多數城市已進入該階段尾聲。第二個階段，許多城市開始選擇向高端化發展，在高端基礎實施、高端產業行業和高端投資領域，進行全面規劃、全面動員、全面投入。
應當看到，中國出現城市高端化發展態勢，既有發展階段提升需求的客觀背景，也有政府行政偏好的驅動。后者的作用非常強勢、非常有效，在缺乏必要約束時還常常導致城市高端化發展走向極端，甚至扭曲。例如許多城市的住房和住宅社區建設越來越高檔化、貴族化，城市公共設施越來越追求氣派、豪華，動輒就是國際一流。城建豪華之風的典型案例就是爭建摩天大樓。據統計，2011年中國摩天大樓有1000多座，正在準備建設的也有1000多座，遠超美國的436座和阿聯酋的50座。在國內經濟發展排名很靠后的貴陽市，也要規劃建設17座摩天大樓；幾乎沒有知名度的廣西某市，正在雄心勃勃地規劃建設全國第一的“亞洲國際金融中心”，高度為528米。初步計算，5年后全國新建摩天大樓可能超過1000座，以每座50億元計算，投資總額將超過數5萬億元。
這樣的所謂城市高端化發展，可能不是個別案例而是比較普遍的現象，不是少數行政官員追求的目標而是大多數政府在新一輪城市化發展中爭相攀比、追求的東西。如此下去，前文所講的農民市民化的城鎮化發展，就只有理論概念和模式的意義了。更值得研究的是，現在國內許多城市都在推行以產業高端發展進行人口調控，辦法是“以業控人”，立足把大量低端產業及其就業人群淘汰出去。這種做法，簡直就是公開向農民市民化挑戰了。
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三、現有大、中、小城市的發展環境都不是農民市民化的歸宿 |
長期以來，理論界普遍認為農民工轉變為城市市民的最大障礙是城鄉戶籍制度，提出只要放開嚴格的戶籍管理就能改變現狀。我歷來不認同這個觀點，至少在北京、上海、廣州一類大城市，這個觀點與事實不符。實際情況是，在這樣的大城市里實現農民市民化，最大、最重要的障礙并不是戶籍，而是生活成本的高昂和社會保障的短缺。下面僅以兩個典型事例說明問題。
第一，從住房問題看。從2004―2011年，國內商品住宅銷售價格（元∕平方米）增長92.83%，平均每年價格增長11.60%，大致8年翻一番，其中北京、上海等大城市的房價年增水平高于16%，大致6年翻一番。在中央政府的嚴格調控下，情況有所改善，但是從2012年11月開始，房價水平又大幅反彈，許多大中城市已接近兩位數字。據有關部門調查，農民工在城鎮的住房，52%為用人單位提供的集體宿舍，47%為租住“城中村”、城鄉結合部或城近郊區的農民住房，自購住房的比重不足1%。繳納住房公積金的農民工比重不足3%。2010年農民工月租房成本平均為421元，占月平均工資的1/4。現在中央政府正在大力實施保障房建設工程，3200萬套保障房以四口之家計算可容納近1.2億人，但這個保障房工程基本上沒有農民市民化的份額，更不要說可能有上億人的規模了。
第二，從社會保障問題看。最近
8年來城市企業退休基本養老金水平連續提高，2012年已從月人均700多元提高到1700元，年收入達到
20400元，這就為全面參加社會保障項目提供了基本條件。相比之下，據有關部門統計，全國農民工2011年底參加城鎮養老保險的比重僅為16.4%，參加城鎮醫療保險的僅為18.6%，參加工傷保險的僅為
27%，參加失業保險的僅為9.4%。如此低的參保水平，主要受制于低收入水平的制約。以武漢市為例，一個農民工如參加城鎮各項社會保險，用人企業每月需為其繳納516元，農民工本人每月繳納166元（占其本人月工資的12%），合計為每月682元，每年為8184元。在平均月收入只有1383元的條件下，農民工怎么會有全面參保的積極性呢。
很顯然，大城市決不是數億中國農民工的歸宿。在高昂的居民生活成本面前，即使給農民工一個戶口本，絕大多數人也很難在大城市找到自己長久的安身立命之處。怎么辦呢？要實現農民市民化的轉變，剩下的選擇就只有一個——中小城市，特別是生活成本較低的小城市。這是我一直看好的數億中國農民工的最終歸宿。
但是，深入調查研究就會發現，這個看似合乎邏輯的選擇路徑，實際上也并不一定走得通。
近幾年來國內中小城市的發展，也出現了向高端化發展的傾向。據國內一家研究機構統計，全國有
600多個城市正在雄心勃勃地計劃“走向世界”，在200多個地級市中，有180多個正在全面規劃建設“國際大都市”，約占全部地級市的
90%左右。這種城鎮化發展方向的選擇，顯然并沒有大量容納農民工的考量。
在小城鎮就業也并不容易，無產業則無就業，現在各類產業都主要聚集在大城市和大城市群周圍，大多數小城鎮的產業聚集程度，遠遠不能滿足農民市民化的就業要求。說到小城鎮的基礎設施建設，問題就更大，目前我國還有
20%的小城鎮無集中供水，86%的小城鎮無污水處理設施，小城鎮的人均市政公用設施投入僅為城市的
20%。再看小城鎮的基本公共服務，無論是公共教育、公共醫療衛生還是公共文化設施，都遠遠無法同大中城市相比。在這樣的發展狀況下，無法設想國內的小城鎮能夠承當起農民市民化的歷史任務。
建議下一步城鎮化的發展節奏可以考慮放慢一些。不要急于在未來15—20年時間里，把中國最后20%—30%左右的城鎮化空間填平。城市化和城鎮化發展是一個非常復雜的大系統，涉及產業布局結構、公共產品布局結構、大中小城鎮布局結構和國家基礎設施布局結構等綜合統籌。如果城鎮化土地擴張速度過快、規模過大，系統配套長期嚴重滯后，在土地城鎮化率達到75%—80%之后，就很可能出現各種城鎮化的扭曲現象，那個時候再進行全面調整，成本會非常之高，難度會非常之大。建議中央決策機構的頂層設計，不但要統籌全局、系統謀劃，還要特別注意突出重點、把握節奏，不能簡單制定時間表之類的東西，更要警惕政府主導的運動式、強制式城鎮化。