中國新一輪改革已經(jīng)啟動。在諸多改革領(lǐng)域中有一大難題具有“牽一發(fā)而動全身”的性質(zhì)，那就是與“土地財政”相關(guān)的一系列改革的破題。
“土地財政”的成因繞不開體制的變遷。回顧改革開放30多年來的財政體制變遷，其實質(zhì)就是處理中央政府與地方政府之間，以及地方各級政府間的財力分配關(guān)系，核心問題是明確各級政府之間支出責(zé)任和收入劃分。1994年稅制改革以來，地方財政收入占比從1993年的78%穩(wěn)步下降至2011年52.1%的水平，而地方財政支出從1993年的72%上升到2011年的84.8%，中央和地方政府“財政收支倒掛”現(xiàn)象比較嚴重。一方面，“一級政府，一級事權(quán)，一級財權(quán)”的框架設(shè)計勢必驅(qū)動各級政府以本級財政利益最大化為目標(biāo)；另一方面，“收支倒掛”所導(dǎo)致的地方政府財力不足，讓地方政府不得不“借地生財”，造成“土地財政”依賴。隨著全國財政收入逐步告別兩位數(shù)增長時代，特別是地方土地出讓收入的大幅減少，以及城鎮(zhèn)化進程加速帶來的社會民生剛性支出的增加，地方政府負債壓力大幅上升，債務(wù)不可持續(xù)是擺在中國經(jīng)濟面前的一大挑戰(zhàn)。
2003年以來，土地逐漸成為地方政府收入的一個主要來源。2003年到2012年間，土地轉(zhuǎn)讓金與地方本級財政收入的比例平均為50%。2010年最高達到72%。地方政府通過設(shè)立地方融資平臺等方式推動地方投資建設(shè)，保持地方經(jīng)濟高速發(fā)展和各項投資項目支出，也積累了龐大的債務(wù)規(guī)模和融資利息償還金。這種通過土地融資以小搏大的做法，加劇了金融財政風(fēng)險。近兩年來，隨著中央一系列房地產(chǎn)調(diào)控政策的落地以及土地拆遷成本大幅上升，土地出讓收入不斷減少，導(dǎo)致與土地相關(guān)的地方財政收入持續(xù)下降。以2012年為例，地方名義財政收入總規(guī)模達13.82萬億，其中地方本級財政收入6.11萬億，占比44%。2012年土地出讓金占地方財政收入的比重降至27%，其中凈收入占比僅為5.9%，加上土地相關(guān)稅收收入，2012年政府土地相關(guān)凈收入僅占財政總收入的20%，比10年前31.7%的峰值水平有顯著的下降。
“土地財政”盛宴即將結(jié)束，未來到底何去何從關(guān)系重大。
“土地財政”的轉(zhuǎn)型不可能“畢其功于一役”，對相關(guān)領(lǐng)域的改革必須進行通盤考慮。
首先，“土地財政”轉(zhuǎn)型應(yīng)逐步擺脫土地所有權(quán)的制度束縛，未來應(yīng)逐步剝離地方政府的土地經(jīng)營管理職能，探索由國有土地資產(chǎn)管理公司代表政府經(jīng)營，政府退出土地經(jīng)營，做好規(guī)劃管制與土地市場的宏觀調(diào)控。
此外，加快深化財稅體制改革，逐步建立以物業(yè)稅為主體稅種，以營業(yè)稅、房地產(chǎn)稅、資源稅和環(huán)境保護稅為輔助稅種，以企業(yè)所得稅為共享稅種的地方稅體系，使得中央和地方財力和事權(quán)相匹配。建立具有財政預(yù)算約束的地方舉債融資機制和透明的債務(wù)管理框架。
與此同時，要構(gòu)建土地受讓金管理和儲備制度，完善資金使用和全口徑預(yù)算審查機制。在這方面，全國人大以及國家審計署必須發(fā)揮作用，加大審查、監(jiān)督和執(zhí)法力度。
可以想見的是，中央和地方關(guān)系的調(diào)整勢必涉及深層次利益重新分配，以及財稅、金融、土地等一系列重大改革，“土地財政”轉(zhuǎn)型乃至最后退出歷史舞臺勢必阻力重重。