新型城鎮(zhèn)化的核心是“人的城鎮(zhèn)化”，這一點(diǎn)應(yīng)該沒有異議。因?yàn)橹袊擎?zhèn)戶籍人口占總?cè)丝诒戎丶s為33%，中國大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口并沒有獲得城鎮(zhèn)居民的戶籍以及對(duì)應(yīng)的福利，且農(nóng)村人口也應(yīng)該逐步獲得與城鎮(zhèn)居民同等的公共服務(wù)及福利。國家發(fā)改委上半年將出臺(tái)的“城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃”究竟有哪些新的對(duì)策還不得而知，但現(xiàn)有的三農(nóng)政策與城鎮(zhèn)化政策似乎都不能有效解決“人的城鎮(zhèn)化”問題。而且，如果繼續(xù)沿襲過去的城鎮(zhèn)化思路，“人的城鎮(zhèn)化”過程或?qū)⒛限@北轍。
戶籍制度改革是“人的城鎮(zhèn)化”的一項(xiàng)重要內(nèi)容，因?yàn)橹袊煌貐^(qū)的戶口決定了可以獲得的公共服務(wù)多寡。比如，一個(gè)北京戶口包含了80多項(xiàng)福利，包括買房、教育、就業(yè)、交通、醫(yī)療、養(yǎng)老及金融服務(wù)等，高考的錄取率也可以大幅提高，北京戶口的“黑市”價(jià)被估算為50多萬元。但如果是偏遠(yuǎn)的小鎮(zhèn)，則戶口就不值什么錢，因?yàn)樵摰貫閼艏丝谔峁┑墓卜⻊?wù)和福利非常少。
大城市是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口都向往的地方，不僅因?yàn)槟抢锏木蜆I(yè)機(jī)會(huì)多，薪酬水平高，而且文化、娛樂等服務(wù)設(shè)施也較為健全。但在目前的財(cái)稅體制下，一線大城市開放戶籍幾乎不可能，因?yàn)檫@將帶來巨額的財(cái)政支出，地方政府將無法承受。按照中國現(xiàn)行的財(cái)政體制，地方政府的事權(quán)范圍，或者轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算，都是以轄區(qū)的戶籍人口為基礎(chǔ)的。故城鎮(zhèn)化過程中城市新增的流動(dòng)人口，會(huì)給當(dāng)?shù)卣畮碡?cái)政支出的壓力，如義務(wù)教育費(fèi)用增加等，卻不能獲得中央政府相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付。
假如這一財(cái)政體制不改革，那么，可以想象：今后沒有多少人愿意去的城鎮(zhèn)，戶籍開放；而大家都愿意去、人口規(guī)模不斷增大的地方，反而戶籍不開放。假如是這樣一種結(jié)果，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化就不能算是根本的解決。這就需要對(duì)縱向的、橫向的財(cái)政關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，因?yàn)楝F(xiàn)有的財(cái)政分配體制，幾乎沒有考慮龐大的人口流動(dòng)問題，這在中國財(cái)政體制框架中是一個(gè)盲區(qū)。
以廣東為例，廣東人均預(yù)算支出在全國的排名不斷下降，2006年廣東(不含計(jì)劃單列市深圳)人均可支配財(cái)政支出在全國排第11位，到2011年卻降到第20位。這實(shí)際上就是轉(zhuǎn)移支付的不合理問題，比如，廣東每年需要為340多萬外來農(nóng)民工子女義務(wù)教育支付近200億元的財(cái)政支出，但中央給廣東的轉(zhuǎn)移支付卻非常少。有一些偏遠(yuǎn)的省份，人口在不斷減少，但轉(zhuǎn)移支付規(guī)模卻逐年增加。
因此，現(xiàn)有的財(cái)政體制應(yīng)該與人口流動(dòng)乃至未來人口的格局變化相適應(yīng)，及時(shí)調(diào)整、不斷改革。比如，2012年中央給地方的轉(zhuǎn)移支付及稅收返還達(dá)到4.54萬億元，與當(dāng)年地方本級(jí)財(cái)政收入6.11萬億元相比，規(guī)模非常巨大。但如此巨大的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，就應(yīng)該考慮把流動(dòng)人口所帶來的財(cái)政費(fèi)用涵蓋進(jìn)去。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)揭示，獲得財(cái)政轉(zhuǎn)移支付額占當(dāng)?shù)刎?cái)政收入比重越高的地方，政府部門的官員數(shù)量就越多，吃財(cái)政飯的人數(shù)就越多。故縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)人的城鎮(zhèn)化究竟起了多大作用，值得質(zhì)疑。
為此，建議中央在實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付時(shí)，應(yīng)增加考慮當(dāng)?shù)亓鲃?dòng)人口情況、當(dāng)?shù)刎?cái)政透明度和當(dāng)?shù)氐耐顿Y產(chǎn)出比等。此外，也應(yīng)該考慮地區(qū)間的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。