隨著內外發展環境的深刻變化，未來5-10年，中國的新型城鎮化面臨重大機遇、擁有巨大潛力，并將在推動經濟社會轉型發展中扮演重要的歷史性角色。當前的突出問題是，如何解決城鎮化質量不高、不可持續的矛盾和問題。我們的主張是，推進規模城鎮化向人口城鎮化的轉型，以人口城鎮化為主要載體、以政策和體制創新為重點，有效釋放城鎮化的內需潛力，爭取到2020年基本形成人口城鎮化的新格局。
規模城鎮化發展已難以為繼
改革開放以來，城鎮化在拉動經濟快速增長中扮演了重要角色。問題在于，以往的城鎮化由于與傳統的經濟發展方式直接相關，其規模城鎮化的特點比較突出。例如：以工業化為主導、以做大經濟總量和承載投資為主要目標、以土地批租為重要手段。這種城鎮化模式在推動經濟增長的同時，也積累了產能過剩、資源浪費、環境破壞等突出問題。進入發展型新階段，這種規模城鎮化的矛盾問題日益凸顯，難以為繼。
首先，城鎮化約束條件發生深刻變化，低成本擴張模式難以為繼。規模城鎮化依賴于低成本的資源要素、環境等主要條件。以土地為例：1990年～2000年，土地城鎮化的速度是人口城鎮化速度的1.71倍；2000年～2010年，這一指標上升到1.85倍。人均耕地面積由10多年前的1.58畝減少到目前的1.38畝，僅為世界平均水平的一半。再以資源為例：2010年中國單位國內生產總值能耗是世界平均水平的2.2倍，主要礦產資源對外依存度逐年提高。此外，環境破壞嚴重。中國目前大部分城市的地下水不同程度地被污染，城市的空氣質量問題十分突出。總的來說，隨著發展新階段資源要素與環境約束條件的深刻變化，規模城鎮化的代價和風險逐步增大。
其次，全社會對城鎮化的需求和期望發生深刻變化，低質量的城鎮化難以為繼。進入發展型新階段，人們對城鎮化的就業、安居、生活品質等需求全面快速增長。能否適應全社會的需求變化，決定城鎮化的質量。從就業需求的變化看，以往人們能夠忍受“候鳥式”、“兩地分居”的就業。而今天，人們更加追求在城鎮穩定的就業以及享受到完整的家庭生活；從居住需求的變化看，80后、90后的農民工已經成為農民工的主體，他們中的大多數回不了農村，也不想回農村，更希望在城鎮安家。無論從哪方面看，全社會對城鎮化的需求開始發生質的變化。
最后，城鎮化的角色發生深刻變化，規模城鎮化難以擔當。從國際經驗看，進入工業化中后期，城市的角色和功能逐步發生變化。一是從生產主導轉向生活(消費)主導。規模城鎮化與生產主導的城鎮化正相關。工業化中后期，生活(消費)型的城市興起是一個客觀趨勢。二是由工業主導轉向服務業主導。工業化中后期，工業項目容納的就業呈減少的趨勢，而服務業的發展成為就業的主要渠道。三是由城鄉分割轉向城鄉融合。工業化中后期，城鎮空間的拓展成為農業文明走向工商文明的重要條件。新型城鎮化承擔著統籌城鄉發展、實現城鄉一體化的重大使命。
未來5-10年，隨著中國城鎮化面臨的條件、需求、角色的深刻變化，新型城鎮化主要不在于鋪攤子、造新城，而重在適應人的發展需求提升城鎮品質。
人口城鎮化是最大的潛力
城鎮化是中國的最大潛力，主要是指城鎮化所蘊含的巨大內需潛力。這個潛力的釋放主要在于人口城鎮化，在于人口集聚效應而帶來的服務業等相關產業的發展。我們說，中國的城鎮化有其他國家難以比擬的優勢，就在于雖然開始進入工業化中后期，但是城鎮化率仍有很大的提升空間，尤其是人口城鎮化的發展空間巨大。
第一，人口城鎮化有倍增的空間。2012年，中國城鎮化率為52.57%，實際的人口城鎮化率僅為35%，遠低于2011年世界52%的平均水平。如果能打破政策與體制掣肘，每年就有可能提高1.5-2個百分點。到2020年，人口城鎮化率就有可能接近目前的世界平均水平；到2030年，有望進一步提高到65%-70%的峰值，基本實現人口城鎮化。就是說，未來的20年左右，中國人口城鎮化率有望實現倍增。
第二，人口城鎮化拉動內需的潛力巨大。人口城鎮化能夠有效釋放消費潛力并引致相關的投資需求。初步估算，到2020年中國人口城鎮化進程將帶來百萬億級別的內需規模，成為7%～8%中速增長的重要支撐。以農民工為例，農民只進城務工，人均消費支出將提高171%；但如果農民進城務工并且成為市民，人均消費支出將提高214%。初步測算表明，1.3-1.5億新增農業轉移人口如果能順利實現市民化，到2020年有望釋放至少5萬億元的潛在消費需求。此外，人口城鎮化的消費需求還能夠帶來巨大的投資需求。
第三，把人口城鎮化作為新型城鎮化的出發點、落腳點。一是堅持以人口城鎮化帶動工業化的轉型升級，帶動產業結構調整，由此將形成服務業發展的大環境。估計到2020年，中國服務業的比重有望提高到55%左右。二是堅持以人口城鎮化帶動城鄉一體化。客觀說，前些年新農村建設投入不少，但總體看成效不明顯，并且難以持久。為什么？重要原因在于沒有把城鎮化的因素綜合考慮在內。就是說，新農村建設不能脫離城鎮化進程，通過人口城鎮化拉動城鄉一體化，應當成為城鎮化轉型發展的重大任務。三是以人口城鎮化帶動中等收入群體的持續增加。到2020年人口城鎮化基本格局初步形成，對實現中等收入群體規模倍增將產生決定性影響。
人口城鎮化重在農民工市民化
人口城鎮化的過程，是農民進入城鎮就業并融入城鎮生活的過程。就是說，農民工市民化是推進人口城鎮化的核心。城鎮化要實現包容性增長，“重頭戲”是解決好農民工市民化的問題。
一是實現農民工市民化到了臨界點。一方面，農民工在城鎮居住呈長期化趨勢，他們中的八成即使不放開戶籍也要留在城鎮。就是說，實現農民工市民化有很強的現實需求；一方面，農民工長期融不進城市社會，長期享受不到應有的權利，累積了大量的社會矛盾和風險。面對利益關系的失衡，面對社會矛盾凸顯，解決農民工市民化的時間空間約束明顯增強。
二是盡快出臺農民工市民化的國家規劃。到2020年總體解決農民工市民化，需要財力等相關條件。綜合多方面的情況看，關鍵在于戰略判斷和政治決心。我的建議是：用2-3年時間，初步實現有條件的農民工市民化；用3-5年時間，通過放開戶籍制度和城鄉基本公共服務均等化的制度安排，基本解決存量農民工的市民化；用8年時間，即到2020年總體解決農民工市民化，初步形成人口城鎮化的格局。
三是多種方式解決農民工基本公共服務均等化。農民工市民化的過程，實質是基本公共服務均等化的過程。有專家建議：以農民工整體融入城市公共服務體系為核心，推動農民工“個人融入企業、子女融入學校、家庭融入社區、群體融入社會”，即實現“四個融入”。從現實的情況看，推進基本公共服務對農民工全覆蓋，需要充分發揮國家和社會兩個積極性。以住房保障為例，在各級政府將符合條件的外來務工人員納入公共租賃住房保障范圍的同時，對招用農民工比較多的企業，在符合規劃的前提下，可以考慮出臺政策鼓勵支持企業在依法取得的土地上建設農民工的宿舍樓。
農民工市民化牽動影響全局。推進農民工市民化，讓農民工在城鎮安家，享受與城鎮居民同等的權利和義務，不僅有利于經濟社會穩定，而且由此會贏得轉型與發展的主動權。
推進以放開戶籍為重點的制度創新
當前，城鎮化進程中的許多矛盾、問題，大都與人口城鎮化的體制機制改革滯后相關。充分釋放城鎮化巨大的內需潛力，需要以更大的決心和魄力推進戶籍制度、土地制度、公共服務制度等方面的改革創新。
其一，創造條件，讓戶籍制度退出歷史舞臺。中國城鄉二元分割的戶籍制度始于20世紀50年代末，至今已有50多年的歷史，成為橫亙在城鄉居民之間的一道難以逾越的制度“鴻溝”，并由此形成城鄉居民之間權利的不平等、享有公共資源和社會福利的不平等。對戶籍制度，不是一般的改革創新問題，而是要明確提出取消的目標，并且有時間表。例如：1-2年內剝離戶籍制度的福利分配功能，在中小城鎮全面取消戶籍制度，建立人口登記制度；3-5年內，除了某些特大城市外，其他大中城市的戶籍制度基本放開，全面實施居住證制度；5-8年內，全面實行以身份證代碼為唯一標識的人口登記制度。
其二，實現農地物權化的制度創新。這些年，城鎮化中暴露出來的農地問題，與法律尚未賦予農地使用權完整的物權性質直接相關：第一，農村征地強拆、補償標準過低等問題，深層次的原因在于農地實際上為債權而非物權，農民難以成為征地中的談判主體。第二，農業產業化、規模化經營受制于農村土地交易市場發育滯后。第三，企業可以通過自身資產抵押獲得銀行貸款，但按照《物權法》規定，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押”，使得農民通過土地使用權抵押獲得銀行貸款面臨法律障礙。第四，由于農地和宅基地的物權性質不完整，農民難以通過承包地和宅基地流轉，帶著資本進城，由此導致人口城鎮化嚴重滯后。
為此，盡快修改相關法律法規，賦予農地使用權以物權性質，可以收獲多方面的改革紅利：首先，有利于使農民帶著土地財產權或流轉所得的資本進城，加快人口城鎮化進程。其次，有利于推動農地流轉，推動農業產業化、規模化、集約化經營。最后，有利于提高農民在土地出讓中的主體地位，保護農民土地權益，提高農民的土地收益。
這里，需要指出的是，土地不是國家無償給農民的一種福利，不能把“雙放棄”(放棄承包地和宅基地)作為農民進城落戶的先決條件，更不能強制性要求農民退地。就是說，農民工的市民權利不能以土地權利換取。從法律上保障農地使用權的物權性質，在嚴格用途管制的前提下，賦予農民工對承包土地、宅基地、農房和集體資產股權更大的處置權，是實現農民工市民化的重要保障。
其三，推進城鄉基本公共服務制度對接。近一個時期，又有討論警惕“高福利”傾向的問題。中國仍是一個發展轉型的大國，確實需要考慮公共服務的可持續性。問題在于，目前突出的矛盾：一是福利結構不合理。一部分人的確享受了過分的“高福利”，但更多的中低收入者是“低福利”甚至“負福利”。例如2011年農民工參加養老保障的比重僅為13.9%，明顯低于城鎮戶籍居民，形成了“中高收入有保障、中低收入缺保障”的“負福利”現象。二是公共財政支出比例仍然偏低。以社會保障和就業支出占財政支出的比重為例，2010年金磚國家中的巴西和南非分別為35.5%和13%，中國僅為10.2%。
面對著這個現實，我們需要堅定到2020年城鄉基本公共服務均等化總體實現的目標，盡快出臺全國統一的基本公共服務均等化政策，解決農民工面臨的最急迫的子女教育、養老與醫療保險、基本住房保障等問題，推動城鄉基本公共服務制度的對接、融合。
推進規模城鎮化向人口城鎮化的轉型，伴隨著深刻復雜的利益關系調整和政府發展理念的重大變革。對此，需要進一步約束政府自身利益傾向，需要進一步解放思想，打破傳統城鎮化的舊觀念、舊框框，需要進一步改變政府的增長主義傾向，以加快推進規模城鎮化向人口城鎮化的轉型，充分、持續釋放人口城鎮化的“最大潛力”。 (作者系中國<海南>改革發展研究院院長)