|
經濟利益是一個社會的中心利益，而政府的政策對它影響很大；尤其是在我國這樣的社會中，政府擁有超級的權力，所以公共政策對于經濟利益的影響更為巨大。然而，在一些有益的政策得以出臺的同時，經濟政策的制定卻不時地犯著許多錯誤。政策爭議原本是正常的，但一些政策直接違反基本的經濟規則，以致完全可以定義為“錯誤”。例如，為了“防止房價過快上漲”，所實行的政策實質上是在搞限產保價。在逐步糾正舊體制的弊端和過往政策錯誤的同時，新的錯誤卻不斷發生。這表明制度流程中存在某些系統性的缺陷。這促使我們有必要思考這樣的問題，即如何從制度上來保證政策制定具備應有的科學化和專業化水平。這是需要全國人民關注與思考的重大問題。
為此，筆者考察了美國的有關制度安排，覺得受益匪淺。尤其是美國聯邦政府中所設立的“經濟顧問委員會”（Council
of Economic
Advisers，有時譯為“白宮經濟顧問委員會”或“總統經濟顧問委員會”），值得我們予以研究和借鑒。該機構是依法設立的準部級機構，由約20名由總統任命或聘任的專業經濟學家組成，輔之以若干助手和辦事人員。其中的3名最高級職位需要經過立法機構批準。這些經濟學家們一般都來自大學和各個研究單位，在白宮的任期是短暫的和暫時的；任期結束后，一般都仍舊返回原有工作單位。作為總統的首要經濟智囊，“經濟顧問委員會”是一個小而有活力的機構，它在美國經濟政策的制定中向來都發揮著舉足輕重的作用。
我們可以向這一機構借鑒些什么經驗呢？
首先，應當提高政府智囊機構的行政級別，使之作為常設組織，走向前臺，處于公開和顯要的位置，成為政策制定流程中不可缺少的一個環節。這種安排的一個好處是，政府領導人可以不采納顧問的意見，卻不能阻止顧問發表意見。這樣一來，領導人就會得到適當的信息。
其次，顧問職位采用任期制，既可以保證顧問與政府領導人具有彼此一致的政治傾向，從而真正起到積極的幫助作用，又不至于使人員隊伍發生僵化�，F有的國務院發展研究中心原本是作為政府智囊機構而設立的，但是，由于它仍舊沿用老式的行政體制和用人制度，如今已經幾乎變成了一個賦閑養老的單位。然而，領導人總是需要顧問的，如果現成的機構設置不敷需要，領導人只好向其他渠道尋求襄助，其結果是，顧問的來源變得分散和非正式化。公開的顧問制度意味著，領導人選擇顧問的范圍是受到一定限制的，不能隨意選擇那種明顯缺乏資歷、又缺乏社會支持的人員參知政事，決策流程不能黑箱化。這種制度也是對領導人的一種保護。由于經濟政策的專門性，各類政策其實主要都是來自各類經濟專家的，可是，假如決策流程不夠透明，領導人就有可能承擔過多的政治責任。政策出了問題，作為國家官員，提出該政策的顧問首先應當承擔責任。他不僅應當向所服務的領導人負責，也要向公眾負責。領導人所承擔的只是決策上、政治上和用人上的責任。這種區分是“責權利相對等”原則的基本要求。他也是對顧問人士的一種激勵，以免他們只能在幕后秘密地做“無名英雄”。
鑒于上述理由，筆者認為，我國的行政體制改革應考慮借鑒和引進這一制度。這樣的顧問委員會可以新設，也可以在改造現有機構（例如國研中心）的基礎上成立。經濟政策的制定機制固然涉及范圍更為廣泛的體制改革問題，不過，不妨先從行政體制這個相對最為容易的地方做起。
有人可能會反對這個提議。他們也許會說，目前我國黨政機構的領導人普遍擁有越來越亮麗的學歷背景，提議設立這樣的顧問委員會，難道是對領導人的政策制定能力不夠信任？筆者的回答是：非也。政治領導人通過一定的競爭獲得相應的職位，這表明他們是精明強干之士，其高學歷背景對于理解、吸收專業意見和提高判斷力也是非常必要和有益的，然而，這終究是不夠的。就好比汽車廠要聘請最好的工程師來設計汽車一樣，國家也應該聘請最為杰出、最為適任的經濟學家和經濟專家來設計經濟政策，而我們不能奢望所當選的政治領導人恰好就是這樣的人。政治人物畢竟是政治人物。政治是公共生活的重要領域，政治工作的專門性應當受到尊重；同時，鑒于“術業有專攻”，一般來說，政治人物不可能同時也是經濟專家；在分工的社會中，這也是不必要的。這個道理與美國相同。美國國會擁有強大的研究和政策制定能力，可是，國會議員們卻認為，為了吸收專家們的意見，設立“經濟顧問委員會”這樣的超黨派和專業性機構是必要的；其原因就在于，國會本身是政治性的。
領導人同我們大家一樣，也是常人。政治領導人并非有三頭六臂，經濟政策的制定和經濟管理是很復雜的，其專業性是很強的。對于這樣的重任，連資深經濟學家們也往往感到勉為其難，何況對于非專業人士？經濟學固然有其自身的問題，本身亟須發展和完善，但這絕不表明，僅僅憑借行政經驗和直覺行事，就可以把我們這個復雜的經濟體管得更好。沒有人是全知全能的，而一個好制度的標準是，能夠把實際經驗與抽象知識相互結合；為此，在實干者聚居的場所，就應當把研究者補充進去。這樣的措施一定會使各方都受益。此外，鑒于各類利益集團的活動目前正在越來越顯著地影響著經濟政策的制定，一個專家型委員會的設立也將有助于平衡和抑制他們的影響力。
有人也許還會擔心這將造成機構重疊，而筆者的意見恰恰相反。現在全國各地各部門設有大量從事實證研究和政策研究的機構，而這些機構恰恰缺乏一個總的協調者。與政策有關的研究需要有組織地、有系統地、持續地、遞進地進行。政策提議應當首先在專業人士之間進行討論，然后再提交給領導和公眾進行選擇。相信這樣的舉措對于相關研究領域的進步和職業經濟學家群體的發展，將會是十分有益的。
不僅如此，筆者還認為，如同各地各部門都建立新聞發言人制度一樣，各地各部門同樣也有必要建立正式的法律顧問制度。每個行政單位的政令和事務，如果都有法律顧問參與其中，就可以避免政府部門執法犯法這樣的尷尬事情發生，政府部門的法治觀念和守法意識就會大為提高。這對于國家的法治建設將會是十分有益的。
|