|
當前，新一輪稅收管理改革的序幕已經拉開。探索一條適合中國國情、符合經濟社會發展狀況、借鑒國際先進經驗的稅收管理改革路徑，已經箭在弦上。然而，謀劃稅收管理改革，必須厘清現行稅收管理體制面臨的基本矛盾，筆者認為，現行管理體制面臨兩大基本矛盾：一是納稅人激增和交易結構類型日益復雜與稅收管理員管戶征管模式以及稅法規則供給不足的矛盾；二是日益膨脹的納稅人權利要求與現行管理體制維權服務供給不足的矛盾。這兩個矛盾，也是當前稅收法治建設的突破口。
第一，納稅人權利保護機制應進入實質性制度建設階段。納稅人權利保護是稅收法制建設的重點和核心。國家財稅主管機關出臺紙面上的納稅人權利保護宣言，固然有其積極意義，但與其名惠而實不知，不如躬身力行，知行合一。比如，稅務稽查案件移送之前的聽證制度、稅務處理決定中的專家論證與咨詢制度、稅企爭議中的和解與協調制度、稅務行政復議和訴訟制度，都沒有有效地運轉起來。有些尚處于學者呼吁階段，未納入決策者的視野。
第二，應根據行政法平衡論原理完善稅企爭議解決制度。由于交易越來越復雜和國際化，稅法變得更加復雜和不確定。征納雙方在涉稅事實認定和解釋適用稅法時，難免會產生分歧或沖突。解決爭議的方案有兩種，一是充分發揮法院在稅收爭議解決中的核心地位，取消《稅收征管法》第88條關于提起復議和訴訟須繳納稅款或提供擔保的前置條件，以使爭議能順利地進入復議或訴訟程序；二是在稅收復議環節取消稅款繳納前置程序，以便更多稅收爭議能夠在行政復議環節得到化解。筆者贊成第二種方案。之所以強調稅企協調和復議環節在爭議解決中的核心地位，在于從發達國家比如德國的經驗看，絕大多數稅收爭議都在征納雙方的協調與和解程序中化解，進入復議或者訴訟的僅為少數個案；再者，行政復議是一種行政復審和自動糾錯機制，具有節約社會成本并切合中國傳統文化“非訴”心理的優勢。因此，稅收和解和稅收行政復議，應成為今后稅收法治和解決稅收爭議的主渠道，是建設稅收法制的突破口和切入點。
第三，稅務機關須建立起稅法案例累積、更新、研究和評析制度。首先，部頒稅法規則將長期存在，即便在稅收制定法發達的國家比如美國，也存在大量的稅法解釋性文件，這些文件構成稅法體系的有效組成部分。部頒稅法規則往往一事一議，具有判例法的形式、實質和功能，針對具體交易類型提供交易定性的判定規則，揭示出稅法的內在結構、判例屬性和未來格局，是我國稅法的法源之一。簡言之，稅法體系乃是一個判例法體系，完善稅收法制的路徑，與其說是要“提升立法層級”，在稅收立法上尋找突破口，不如說重點在加強案例的累積和法理評析，提煉稅法法理，儲備稅法人才。當前，稅法規則的內在邏輯和法理依據問題，十分凸顯，對其研究亟待加強，這有賴于建立一個學術共同體，聚集學術界稅法專家、財稅主管部門業務專家、司法部門專業人士，形成一個稅法案例和稅法規則研究群體。
第四，稅務機關應重視稅收政策確定性問題。所謂“稅收政策確定問題”，其實質在于部頒稅法規則的合法性和合理性，也就是規范性文件應該具有稅法的內在法理、能提供稅法穩定性和可預期性、有助于保護納稅人的信賴利益、為商業交易和產業政策提供穩定的稅法預期，以克服稅法“不確定性”和“復雜性”的全球性難題。目前看來，應對稅收政策確定性服務需求，任重而道遠。以再生資源行業的稅法規制為例，其增值稅政策歷經了免征、使用普通發票、使用增值稅專用發票、先征后返70%和50%、和新近取消稅收優惠等曲折歷程。在再生資源行業的準入問題上，經歷了行政審批和取消審批兩個階段，期間，再生資源的稅收政策確定性問題，始終處于變動不居狀態，對其產業布局和產業結構調整帶來負面影響，值得從稅收、法律、管理和規制的視角認真研究。再如稅收個案批復，如果不對個案批復的有效監管和規制納入決策層的視野，個案批復將出現各自為政和天女散花的混亂局面，而個案批復中的利益博弈問題也值得審視和研究。
總之，法治化是衡量稅收管理改革成敗的標尺。在選擇稅收管理改革的具體途徑時，必須重視法治環境的制約因素；在謀劃選擇稅收法治建設的路徑和突破口時，必須為以后的稅制改革留足空間。
|