改革開(kāi)放以來(lái)的30余年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)在早期增長(zhǎng)中獲得了非同一般的能量和動(dòng)力，在所有新興經(jīng)濟(jì)體和轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)體中獨(dú)樹(shù)一幟。但是，這種粗放要素驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，其增長(zhǎng)動(dòng)力不可能無(wú)限持續(xù)下去。要素價(jià)格的扭曲，無(wú)法提高要素的使用效率，政府力量的無(wú)所不在，一定會(huì)破壞市場(chǎng)機(jī)制的正常運(yùn)作，并使經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)扭曲，阻礙經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。未來(lái)政府轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵，在于分清市場(chǎng)和政府的界限，明確政府職能。
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政府主導(dǎo)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在轉(zhuǎn)軌初期具有增長(zhǎng)效應(yīng) |
在明確由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的目標(biāo)后，我國(guó)市場(chǎng)機(jī)制的建設(shè)是在“頂層設(shè)計(jì)”的引導(dǎo)下進(jìn)行的：中央政府設(shè)定基本制度框架，地方政府、國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)部門同時(shí)在這個(gè)框架內(nèi)進(jìn)行制度創(chuàng)新，通過(guò)試錯(cuò)機(jī)制，形成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本秩序。
在改革開(kāi)放初期，中央一方面通過(guò)價(jià)格的“雙軌制”，放寬了國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)和銷售的限制，解決了基礎(chǔ)生產(chǎn)資料生產(chǎn)的瓶頸；另一方面開(kāi)始允許民間資本進(jìn)行投資、生產(chǎn)，充分調(diào)動(dòng)了國(guó)內(nèi)資本的積極性，降低了商品市場(chǎng)和要素市場(chǎng)的流動(dòng)壁壘。并且，在以GDP為主要政績(jī)衡量標(biāo)準(zhǔn)的行政體系內(nèi)，地方政府執(zhí)政目標(biāo)與當(dāng)?shù)馗黝愋徒?jīng)濟(jì)主體利潤(rùn)的牟取存在制度上的激勵(lì)相容。各級(jí)地方政府招商引資和吸引外國(guó)直接投資也成為構(gòu)建其政績(jī)的重要內(nèi)容和手段，這種“錦標(biāo)賽”式的地方競(jìng)爭(zhēng)，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了巨大推動(dòng)力。雖然存在普遍的低效配置問(wèn)題，但地方政府所主導(dǎo)的大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為市場(chǎng)的高效運(yùn)行提供了必要的公共品，這對(duì)市場(chǎng)而言是一種有力的補(bǔ)充，有效降低了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行所需要的整體交易費(fèi)用。
就宏觀經(jīng)濟(jì)整體而言，中央政府對(duì)要素市場(chǎng)的制度創(chuàng)新具有十分重要的意義。商業(yè)銀行體系的建立，使得銀行系統(tǒng)由專門為經(jīng)濟(jì)計(jì)劃配置儲(chǔ)蓄資本的角色，轉(zhuǎn)化為具有一定自主經(jīng)營(yíng)權(quán)的融資角色。證券市場(chǎng)的設(shè)立和發(fā)展也為金融多元化創(chuàng)造了條件。雖然整體來(lái)說(shuō)，我國(guó)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的作用并沒(méi)有體現(xiàn)出較高的效率，但在改革開(kāi)放初期，這種資本融通形式的創(chuàng)立，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“制度紅利”發(fā)端打下了基礎(chǔ)。隨著高考的恢復(fù)和人口遷移流動(dòng)限制的制度性放松，我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)在較大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了資源整合和質(zhì)量的提升，尤其在加入WTO以后，農(nóng)民工大量涌入城市，“人口紅利”保證了近十年來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的要素供給。
1997年開(kāi)始的國(guó)企改制，以及1998年伊始的房地產(chǎn)市場(chǎng)改革，是對(duì)現(xiàn)有資本利用效率的顯著提升。國(guó)企改制前，雖然在民營(yíng)部門和外資的迅速發(fā)展下，國(guó)有資本運(yùn)作的低效率和對(duì)金融資源的占用，并沒(méi)有對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)造成明顯的“拖后腿”現(xiàn)象，但隨著國(guó)有資本轉(zhuǎn)化為民營(yíng)資本的經(jīng)營(yíng)模式的變化，這部分市場(chǎng)化了的運(yùn)營(yíng)資本的效率確實(shí)得到了提高。房地產(chǎn)市場(chǎng)的改革為資本市場(chǎng)提供了更大的資源，揭開(kāi)了德·索托所謂的“資本的秘密”，使得民間財(cái)富得以轉(zhuǎn)化為資本投入。
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政府干預(yù)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所造成的扭曲使增長(zhǎng)不可持續(xù) |
雖然改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的逐步建立，經(jīng)濟(jì)體制改革的結(jié)構(gòu)性扭曲所蘊(yùn)含的弊端也逐漸顯現(xiàn)。政府和市場(chǎng)兩重力量作用于經(jīng)濟(jì)體的運(yùn)行，但二者的分工卻并未得到有效合理的劃分。在改革開(kāi)放前期，政府在建設(shè)市場(chǎng)機(jī)制方面有著重要的制度貢獻(xiàn)，但這種制度設(shè)計(jì)中依然存在十分濃重的計(jì)劃色彩，具體而言，政府不僅是市場(chǎng)秩序、規(guī)則的制定者，而且通過(guò)權(quán)力與國(guó)有資本的聯(lián)合，直接參與到了市場(chǎng)游戲之中。
隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的建立，金融業(yè)在整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要性逐步顯現(xiàn)，但在現(xiàn)實(shí)中，銀行、證券市場(chǎng)對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)部門的服務(wù)作用并沒(méi)有隨之快速提升。作為地方政府的主要稅收來(lái)源，國(guó)有資本和大型民營(yíng)資本享受了更多的金融服務(wù)。但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展歸根結(jié)底需要各種規(guī)模、類型的企業(yè)進(jìn)行異質(zhì)性競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)于中小企業(yè)以及微型企業(yè)而言，金融服務(wù)的可得性更為重要。政府庇護(hù)下的企業(yè)往往享有與生產(chǎn)技術(shù)和管理水平等無(wú)關(guān)的政策性成本優(yōu)勢(shì)，不利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的充分展開(kāi)，也阻礙了企業(yè)效率的提升。
我國(guó)經(jīng)濟(jì)的下一輪增長(zhǎng)動(dòng)力，在于城市化進(jìn)程的推進(jìn)。城市化不僅意味著農(nóng)村人口向城市的遷移，或者農(nóng)村人口就地變?yōu)槌鞘袘艨冢P(guān)鍵還是要實(shí)現(xiàn)這部分人口的市民化。在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)的巨大差距之下，農(nóng)村人口的遷移是一個(gè)必然現(xiàn)象，中西部地區(qū)不少地方政府通過(guò)政策推動(dòng)本地人口外出打工。但要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村移民的市民化，就需要各地方政府提供充足、公平的公共服務(wù)。戶籍制度所帶來(lái)的社會(huì)保障、居住權(quán)利等方面的分割，使得農(nóng)村人口在城市生活的成本過(guò)高。此外，與城市化相伴隨的城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，雖然為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供了重要的投資動(dòng)力，但隨著城市住房?jī)r(jià)格的高企以及如教育、醫(yī)療等具有公共品意義的服務(wù)價(jià)格的提高，農(nóng)民所面臨的巨大潛在成本將阻礙城市化的快速推進(jìn)。
從各種類型所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來(lái)說(shuō)，1997年開(kāi)始的國(guó)企改革“抓大放小”，確實(shí)造就了一批具有巨大資金規(guī)模的國(guó)有企業(yè)，這些國(guó)有企業(yè)的資本擴(kuò)張也對(duì)民營(yíng)部門造成了負(fù)面影響。具有行政壟斷性質(zhì)的央企和國(guó)企，利潤(rùn)往往來(lái)源于政策優(yōu)勢(shì)，從整個(gè)經(jīng)濟(jì)體利益分配的角度來(lái)看，其利潤(rùn)實(shí)質(zhì)是從一般消費(fèi)者和民營(yíng)企業(yè)的利潤(rùn)中擠占出來(lái)的。這在國(guó)有資本處于產(chǎn)業(yè)鏈上游的情況下尤為明顯，上游原材料和中間產(chǎn)品的價(jià)格加成，通過(guò)流通轉(zhuǎn)變?yōu)橄掠纹髽I(yè)的成本，擠占了下游企業(yè)的利潤(rùn)空間。同時(shí)，地方政府對(duì)于本地稅基的保護(hù)，也導(dǎo)致鋼鐵、機(jī)械、水泥等產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)大規(guī)模重復(fù)建設(shè)，產(chǎn)能過(guò)剩現(xiàn)象突出；對(duì)于一些規(guī)模效應(yīng)比較明顯的行業(yè)，企業(yè)間的兼并重組也受到地方政府的限制，無(wú)法深入發(fā)掘潛在效率。
過(guò)去我國(guó)采取粗放型的要素驅(qū)動(dòng)式增長(zhǎng)，這種增長(zhǎng)模式是建立在要素價(jià)格扭曲的基礎(chǔ)上的，我國(guó)也因此積累起最初經(jīng)濟(jì)起飛需要的資本，取得了改革開(kāi)放至今30多年的經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)。隨著要素資源的愈發(fā)稀缺，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)，我們亟待轉(zhuǎn)向效率驅(qū)動(dòng)、甚至是創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的發(fā)展模式，這就要求由市場(chǎng)機(jī)制來(lái)找準(zhǔn)要素價(jià)格，并在此基礎(chǔ)上提高要素生產(chǎn)率，政府的職能則是盡可能減少對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，減少腐敗和尋租行為，并逐步摸索出在市場(chǎng)中的作用，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)。等時(shí)機(jī)成熟，最終實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)不僅需要人才和技術(shù)，還需要政府和制度對(duì)人才、技術(shù)的保護(hù)和激勵(lì)，更需要政府不斷加強(qiáng)自身建設(shè)和維護(hù)市場(chǎng)機(jī)制的能力。
政府轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵，在于分清市場(chǎng)和政府的界限，明確政府職能。在市場(chǎng)機(jī)制能夠解決問(wèn)題的領(lǐng)域，政府應(yīng)當(dāng)退出；在當(dāng)前機(jī)制、制度無(wú)法解決，但是通過(guò)完善市場(chǎng)機(jī)制能夠解決問(wèn)題的領(lǐng)域，政府也應(yīng)當(dāng)逐漸退出；政府的主要職能，是為市場(chǎng)參與主體提供公平的游戲規(guī)則，彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制配置資源時(shí)的不足。鑒于此，政府應(yīng)當(dāng)在以下方面改變當(dāng)前所扮演的角色。
其一，應(yīng)處理好國(guó)有經(jīng)濟(jì)和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)系。對(duì)于外部性很強(qiáng)的自然壟斷行業(yè)、關(guān)系國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)命脈的行業(yè)，政府“有形之手”可以糾正市場(chǎng)的失靈，并發(fā)揮資源配置的作用。而對(duì)于一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，政府不應(yīng)設(shè)置門檻限制民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)入，而應(yīng)鼓勵(lì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在這些行業(yè)的發(fā)展，更大程度地促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)。
其二，應(yīng)逐漸退出要素市場(chǎng)，讓市場(chǎng)機(jī)制在要素配置過(guò)程中發(fā)揮重要作用。在土地市場(chǎng)，應(yīng)界定好土地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，讓市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)各類土地的價(jià)格，使之得到最優(yōu)的配置。在信貸市場(chǎng)，還存在著對(duì)民營(yíng)部門的歧視，金融資源難以在國(guó)有部門和民營(yíng)部門之間實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，需要鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入金融行業(yè)，參與金融行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)。
其三，應(yīng)在公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮更大作用。公共產(chǎn)品存在著社會(huì)邊際收益與個(gè)體邊際收益、社會(huì)邊際成本與個(gè)體邊際成本不一致的情況，市場(chǎng)的資源配置功能在公共服務(wù)領(lǐng)域中顯得捉襟見(jiàn)肘，此時(shí)更需要政府的介入以實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的最優(yōu)供給規(guī)模。目前，我國(guó)亟須建立起全國(guó)統(tǒng)一的、無(wú)差異的基本公共產(chǎn)品市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)基本公共產(chǎn)品的國(guó)家化、標(biāo)準(zhǔn)化，減輕區(qū)域間、城鄉(xiāng)間資源配置的不均衡程度。這也是從另一種途徑降低大城市戶籍的含金量，從而有利于扭轉(zhuǎn)勞動(dòng)力空間配置上的扭曲，避免福利性遷移。在一定意義上，公共產(chǎn)品國(guó)家化和均等化到來(lái)之時(shí)，就是全國(guó)統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)建立之日。
市場(chǎng)機(jī)制會(huì)產(chǎn)生馬太效應(yīng)，因此需要政府通過(guò)財(cái)稅制度來(lái)解決收入分配不平等問(wèn)題。現(xiàn)有研究表明，我國(guó)收入不平等程度已經(jīng)處于較高水平，這是市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行所導(dǎo)致的必然結(jié)果，因?yàn)閮?yōu)勝劣汰是支配市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法則。但是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最終目的是為了提高全體人民的福祉，是為了實(shí)現(xiàn)共同富裕，因此，政府在維護(hù)結(jié)果公平、收入與貢獻(xiàn)相符的同時(shí)，還需要通過(guò)收入再分配將市場(chǎng)機(jī)制導(dǎo)致的收入差距維持在合理的范圍。
其四，減少對(duì)企業(yè)的干預(yù)，調(diào)動(dòng)企業(yè)自主創(chuàng)新的積極性。政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)而不是規(guī)定企業(yè)的投資領(lǐng)域和范圍，應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)有利于企業(yè)自主創(chuàng)新的市場(chǎng)環(huán)境，尊重市場(chǎng)規(guī)律和企業(yè)自身發(fā)展規(guī)律，使企業(yè)真正成為自主創(chuàng)新的主體。市場(chǎng)本身就具有激發(fā)創(chuàng)新的機(jī)制，它給予企業(yè)創(chuàng)新的補(bǔ)貼便是超額利潤(rùn)。