剛剛召開的中央經濟工作會議提出，要積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮化質量，把有序推進農業轉移人口市民化作為重要任務，把生態文明理念全面融入城鎮化全過程，走集約、智能、綠色和低碳的新型城鎮化道路。這一表述，是繼1982年家庭聯產承包責任制、1992年社會主義市場經濟體制之后的又一次制度創新，國家的經濟結構、增長方式和生產力布局必然因此發生積極而重大的變化。
怎樣理解中央經濟工作會議“積極穩妥推進城鎮化”的要求？現在有一些仁者見仁、智者見智的解讀，其中最強烈的聲浪是大中城市又可以進入新一輪擴張期。在我看來，“積極穩妥”四個字正本清源，切中積弊，具有特別明確的針對性和導向性。“積極”就是要因勢利導，支持縣城和重點小城鎮優先發展，激活農民、農業和農村的根本優勢，把各種有利條件轉化為現實生產力；“穩妥”就是要趨利避害，限制4個直轄市、5個計劃單列市、27個省會城市和251個地級城市（三沙市屬特殊情況）的擴張沖動，從“三分管、七分建”轉為“七分管、三分建”，提升大中城市的生活質量和幸福指數。
早在2000年6月，中共中央、國務院就專門下發了《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》，就小城鎮建設提供了一種整體上的導向。在此后的中央歷次農村工作會議以及有關農村工作的九個“一號文件”中，也反復提出要搞好小城鎮建設。但必須指出，有相當一批大中城市不顧客觀條件，盲目攀比擴大規模，城市經濟的三次產業結構二產占大頭，二產中又以鋼鐵、石化和建材為代表的資源型產業占大頭，而且近年來重型化落后產能還在加劇。不解開這個扣，我國經濟就很難大步推進。嚴重性還在于，這些城市正在透支國家的承載能力，幾乎同時遭遇資源、交通、環境和就業等多方面困難，已經到了非反思不可的時候了。
在起草信陽市農村改革發展試驗區報告時，我發現農民愿意進城的很多，其中76％的人更愿意進縣城和重點小城鎮。因此，抓住小城鎮建設這個城鄉關節點，就抓住了全面建成小康社會的大方向。這是一個治國新思維，牽一發動全身，具有綱舉目張的戰略統攬作用。如果下決心建設一批縣城和重點小城鎮，至少可以就地吸納2.5億~4億農業轉移人口。如果這些鎮的建成區面積以每平方公里投資1億～2億元計算，每年就能帶動不少于1.5萬億元的關聯投資，增加兩億人的市場消費。這是一個大戰略，是一篇大文章，是一項大課題，關鍵要看能不能做到目標不轉移，矛盾不回避，精力不分散。
現在，很多行業的前景都取決于農村購買能力，農民的腰包鼓不起來，整個國家就會失去內需拉動力。但小城鎮建設又恰恰需求旺盛，帶動作用突出，具有長期的向好趨勢。引進一個品牌企業、一所知名學校、一家特色醫院，或者建設一個特色市場，就可以把小城鎮搞得有聲有色。作為一種投資行為，小城鎮的道路、橋梁和房屋建設能夠消化過剩產能，直接拉動水泥、鋼材、建筑、建材、裝潢、冶金和機電等行業。作為一種消費行為，小城鎮能夠引領現代生活，改變量入為出的傳統觀念，現代家具、電器、電話乃至汽車進入農民家庭，實實在在地促進農村消費上一個新臺階。
應當清醒地看到，在后國際金融危機時期，國際經濟政治格局復雜多變，美日歐等主要經濟體的市場需求下降，倒逼我國經濟增長的力量從國外轉向國內，從城市轉向農村。這是一個深刻的變化，各國都在應對自身的難題，尋求解決之道。我國必須把握好這個內部調整的歷史機遇，再也不可蹉跎耽誤了。能夠抓住機遇，機遇才有價值。切實用好機遇，需要抓住主要矛盾，把新型城鎮化放在各項決策的起點上，作出從上而下、以難帶易的頂層制度設計，綱舉目張地打破可持續發展的瓶頸約束，走上由內需主導的常態增長軌道，處變不驚地應對各種突發性國際風險和國內挑戰。
任何一個不帶偏見的人都會看到，小城鎮建設關聯度高、影響面大，在經濟社會發展中的地位和作用越來越突出，直接體現出農民生活和農村文明的總體水平。改革開放33年來，我國建制鎮由2173個增加到19249個，數量上增加了17076個。再加上1.8萬多個鄉集鎮，小城鎮的人口、地域和規模顯著增長，經濟總量提升，社會事業發展，綜合實力增強，是名副其實的城鄉和工農連接紐帶，是農村社會公共品的提供基地和服務載體。
最近10多年來，我一直關注小城鎮經濟、社會和體制等方面的調查研究。我發現，家庭聯產承包責任制按當時的人口分配耕地，增人不增地，減人不減地。這就造成了目前普遍存在的外嫁女問題，以及2.5億新生代農民，他們種田無地、上班無崗、低保無份，像候鳥一樣在城鄉之間遷徙流動。在他們的身后，還站著8700萬留守老人、兒童和婦女。這些新生代農民本質上就是流民，沒有什么增長或發展，值得用這些人的命運去換取。這是一個必須解決而且回避不了的經濟壓力，這是一個必須抓緊而不能拖延的政治任務。
我認為，新型城鎮化在拉動經濟增長中具有托底作用，應當上升為國家戰略，所有的經濟政策和制度設計都有必要指向這個落腳點。縱觀歷史風云，農民、農業和農村問題是歷朝歷代治亂成敗的首要因素。但讓我深感憂慮的是，在政策、資金和項目資源的使用上，中央政府的習慣性思維是向直轄市和計劃單列市傾斜，省級政府的習慣性思維是向省會城市和本省的次區域中心城市傾斜。對于小城鎮的政策設計，相對認識不足，重視程度不到位，經常處在搖擺不定的狀態中。事實上，我國91%的國土面積、73%的人口在縣域，老祖宗早就告誡“郡縣治則天下安”。
面對我國發展不平衡、不協調和不可持續的問題依然突出，經濟下行風險越來越嚴峻的形勢，新型城鎮化是目前唯一可以培育的空間因素。所有的宏觀經濟政策，最終都要落地，都要落到一個特定的空間。這是從全局出發提出的戰略構想，是梳理基本國情后得出的一個邏輯結論，對于國家未來走向影響深遠。現在最需要做的是，從中央到地方的各級政府官員必須統一思想，凝聚共識，改變“先城市、后農村，先市民、后農民，先工業、后農業”的慣性思維，對的就堅持，不對的趕快改，新問題出來抓緊研究解決。
這次中央經濟工作會議提出，新型城鎮化要走集約、智能、綠色和低碳的道路，明確警示大中城市也同樣要調結構轉方式，否則走不遠。新型城鎮化是一項系統工程，涉及勞動就業、土地權益、綠色增長和低碳生活等方方面面，需要對概念模式、能源戰略和政策舉措進行過硬過細的探討，在此基礎上進行頂層制度設計。但客觀地看，各級政府官員的認識還很模糊，特別是對小城鎮發展的影響、地位、功能和作用等問題存有疑慮，制度層面也存在著需要打通的障礙。
一是扶持政策缺乏協調。各地支持小城鎮的積極性很高，但大多集中在生態環境與經濟基礎較好的地方，中西部地區有畏難情緒。中央各部委的扶持配套政策協調性不夠，各吹各的號，各唱各的調，一直形不成協調聯動的合力。
二是規劃管理水平偏低。鎮一級規劃水平不高是一個非常普遍的現象，目標定位不明確，重點不突出，省、市、縣、鎮各級規劃不銜接。有的規劃已經到期或即將到期，有的規劃可操作性不足，缺少有效實施手段。小城鎮怎樣提高規劃水平，值得高度關注。
三是地方財政配套困難。從1994年中央與地方實行分稅制改革后，中央和省對市、縣（市、區）兩級的財政分配體制進行了多次調整，大部分縣（市、區）財力不足。在這種情況下，中央和省實施的小城鎮基礎設施、公共設施和環境建設項目，一般都會要求地方財政配套投入，造成地方財政風險偏大，社會資源利用不足。
四是體制改革相對滯后。鄉鎮傳統管理模式涉及行業較廣、部門較多，與市場經濟不匹配，很多制度性難題有待突破。正在摸索中的鄉鎮機構改革、財政體制改革和農村稅費減免，在目前還很難適應經濟社會發展要求，很難適應改革所帶來的資金來源變化，很難適應人、才、物管理模式的變化。
五是增長機制尚未形成。長三角、珠三角等發達地區的鄉鎮企業絕大多數改制為民營企業，就地消化農業轉移人口的傳統模式發生了變化，通過鄉鎮政府辦企業、以工哺農、以工興鎮的機制已經衰退，但新的增長機制并沒有同步形成，產業同構的問題比較普遍。
鑒于這些障礙，我認為，應把小城鎮建設作為制定宏觀經濟政策的基礎原則。其中最核心的，是捅破農村土地集體所有制這層窗戶紙。我去過很多農民家庭，父老鄉親們兩手空空，除了簡單的生活和生產資料外，連一件讓銀行認可的貸款抵押物都拿不出來。農民為什么貧窮？我看窮就窮在沒有穩定、合法的財產收入，農村土地集體所有制虛化了產權主體，農民不是自己宅基地和承包地（林地、牧場）的所有者。不挖這個窮根，用盡補貼、免稅等辦法也只能頭痛醫頭，腳痛醫腳。俗話說，有恒產者有恒心。農民意識到土地是自己的，才會珍惜和投資土地。要讓農業乃至附著于土地之上的林業、畜牧業真正完成產業化，前提是把土地所有權歸還農民。
第一步，把農民的宅基地使用權首先轉化為可以有償轉讓的產權形式，當農民選擇小城鎮就業或定居時，可以通過宅基地使用權獲得相應的經濟補償，同時也獲得進鎮落戶或創業的啟動資本。第二步，把農民所擁有的土地承包經營權改為完全的土地所有權，徹底解決產權主體不清問題。在具體實施過程中，應當有利于農民真正受益，避免激化社會矛盾。
中央經濟工作會議所指明的新型城鎮化道路，是農民生產生活的家園，是農業產業化的載體，是推動農村改革發展的基地。這是一個鼓舞人心的藍圖，是一條通向繁榮的必由之路。