上市公司是資本市場的基石。在證券市場迅速發(fā)展和監(jiān)管資源相對不足的情況下，上市公司分類監(jiān)管是發(fā)展的必然趨勢。上市公司分類監(jiān)管在我國已有初步實踐，但仍存在分類監(jiān)管制度透明度不高、分類依據(jù)不明確、市場化程度低等問題。實施分類監(jiān)管應(yīng)明確上市公司分類原則和標(biāo)準(zhǔn)，立足上市公司規(guī)范運作，以“扶優(yōu)限劣”為目的，突出監(jiān)管措施的差異性，有效配置監(jiān)管資源。
黨的十八大報告明確提出要“深化金融體制改革、加強(qiáng)金融監(jiān)管，推動金融創(chuàng)新、維護(hù)金融穩(wěn)定”。深化金融體制改革，就是要繼續(xù)堅持市場化改革方向，完善有利于市場穩(wěn)定和功能發(fā)揮的體制機(jī)制，切實發(fā)揮資本市場優(yōu)化資源配置的功能，引導(dǎo)社會資金分配到國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展最需要的領(lǐng)域和最薄弱的環(huán)節(jié)。深化體制改革的主要方式是推動金融創(chuàng)新，即繼續(xù)減少行政審批，放松管制，鼓勵、引導(dǎo)市場主體緊緊圍繞實體經(jīng)濟(jì)的需要，進(jìn)行市場創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新和管理創(chuàng)新。
近些年來，伴隨我國新股發(fā)行體制改革的推進(jìn)以及市場環(huán)境的逐步成熟，市場監(jiān)管的復(fù)雜程度和難度不斷增加，使得上市公司監(jiān)管工作要求、工作量與有限的監(jiān)管資源之間的矛盾日益突出，監(jiān)管時效難以得到保證。在此形勢下，改進(jìn)監(jiān)管方式，對上市公司實施分類監(jiān)管，提高監(jiān)管效率和監(jiān)管工作的針對性，是貫徹落實十八大精神的集中體現(xiàn)，也是資本市場服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)的重要舉措。
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上市公司分類監(jiān)管是市場化改革的主要方式 |
分類監(jiān)管是指監(jiān)管部門在對監(jiān)管對象進(jìn)行評價分類的基礎(chǔ)上，針對不同類別的監(jiān)管對象，采取差異化的監(jiān)管措施。因此，分類僅是手段，差異化的監(jiān)管是目的。
1988年的《巴塞爾協(xié)議》是以資本要求與風(fēng)險管理緊密相連，針對銀行業(yè)的監(jiān)管框架，也是最早體現(xiàn)了分類監(jiān)管的思想。之后，國際上對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行分類監(jiān)管逐漸成為通行做法。目前，分類監(jiān)管在我國的銀行、保險等金融領(lǐng)域已普遍實施并較為成熟。
我國對證券行業(yè)的分類監(jiān)管主要體現(xiàn)在證券公司、期貨公司上。以證券公司為例，2004年8月，中國證監(jiān)會下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)證券業(yè)創(chuàng)新活動有關(guān)問題的通知》，鼓勵優(yōu)質(zhì)公司可在業(yè)務(wù)和管理等方面先行創(chuàng)新。2007年7月，中國證監(jiān)會出臺了《證券公司分類監(jiān)管工作指引（試行）》（以下簡稱《指引》），根據(jù)證券公司風(fēng)險管理能力評分的高低，分為五類11個級別。
2009年5月，中國證監(jiān)會在原《指引》基礎(chǔ)上，正式發(fā)布《證券公司分類監(jiān)管規(guī)定》，維持基本做法和總體框架不變，繼續(xù)強(qiáng)化以風(fēng)險管理能力為核心，引入了競爭力評價指標(biāo)，同時明確了券商分類標(biāo)準(zhǔn)和評價程序，根據(jù)風(fēng)險管理能力、市場競爭力、持續(xù)合規(guī)狀況等指標(biāo)情況確定公司類別。分類結(jié)果與證券公司推出新業(yè)務(wù)、新品種等行政許可事項，特別是與繳納投保基金掛鉤，促使公司更加重視風(fēng)險管理和合規(guī)經(jīng)營。
上市公司的分類監(jiān)管是從監(jiān)管者的角度對上市公司進(jìn)行風(fēng)險評價分類的基礎(chǔ)上，采取差異化的監(jiān)管措施。在不同的文獻(xiàn)資料中，存在“上市公司差異化監(jiān)管”、“上市公司分類管理”等不同提法，但殊途同歸，其主旨均是合理分配監(jiān)管資源，提高監(jiān)管效率。
上市公司分類監(jiān)管是在實現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)前提下監(jiān)管方式的創(chuàng)新。根據(jù)國際證監(jiān)會組織(IOSCO）的《證券監(jiān)管的目標(biāo)與原則》，概括出證券市場監(jiān)管的三大目標(biāo):一是保護(hù)投資者利益;二是保證市場公平、高效和透明;三是降低系統(tǒng)性風(fēng)險。這些目標(biāo)高度概括了各國證券監(jiān)管目標(biāo)的共同特點。上市公司是證券市場的基石和主要組成部分，其監(jiān)管目標(biāo)是與證券市場的監(jiān)管目標(biāo)相一致的。
上市公司分類監(jiān)管是資本市場發(fā)展到一定階段監(jiān)管方式發(fā)生轉(zhuǎn)變的必然趨勢。股權(quán)分置改革后，上市公司的大股東和中小股東利益取向一致，上市公司質(zhì)量得到了顯著提高。但目前市場的自我約束機(jī)制尚未充分發(fā)揮作用，不同公司規(guī)范運作水平參差不齊，傳統(tǒng)的上市公司監(jiān)管體制有待于進(jìn)一步完善。
一是從監(jiān)管主體、監(jiān)管內(nèi)容來看，難以適應(yīng)統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。不同公司的規(guī)范運作水平和守法意識參差不齊，導(dǎo)致監(jiān)管難度不同。但傳統(tǒng)的上市公司監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)相對統(tǒng)一，采取“一刀切”的監(jiān)管措施，不但分散監(jiān)管資源，更難使優(yōu)質(zhì)公司形成正向激勵導(dǎo)向作用。如，優(yōu)質(zhì)公司治理結(jié)構(gòu)健全，規(guī)范水平較高，過度監(jiān)管將影響公司發(fā)展，損害市場效率；劣質(zhì)公司則監(jiān)管不足，違規(guī)成本太低，難以及時發(fā)現(xiàn)和防范有關(guān)風(fēng)險。此外，即使在同類主體中，由于交易形式、交易目的的不同，違規(guī)風(fēng)險也可能大為不同，要求采用不同的監(jiān)管方式、方法。
二是從監(jiān)管資源的配置來看，原有的監(jiān)管方式難以為繼。近些年來，我國上市公司數(shù)量迅速增長，監(jiān)管工作量不斷增大，但受編制所限，上市公司監(jiān)管人員數(shù)量遠(yuǎn)不能同步增長，除常規(guī)日常監(jiān)管外，每年還有大量的專項檢查、全面檢查、巡檢等出差任務(wù)，導(dǎo)致監(jiān)管人員監(jiān)管壓力大，監(jiān)管重點難以保證。監(jiān)管資源不足與上市公司數(shù)量和監(jiān)管工作量快速增長的矛盾正日益突出。
三是從監(jiān)管的內(nèi)容來看，監(jiān)管重心需要進(jìn)行調(diào)整。隨著社會公眾和媒體的充分參與，上市公司受到的關(guān)注度越來越高，這對上市公司監(jiān)管及時性的要求越來越高，而我們的監(jiān)管資源更多地被大量基礎(chǔ)性和各類專項工作占用，信息披露等核心監(jiān)管任務(wù)的及時性有時難以保障。
四是從監(jiān)管效果來看，規(guī)范運作尚未轉(zhuǎn)化成上市公司內(nèi)在需求。長期以來，監(jiān)管部門不遺余力地推動上市公司改善治理結(jié)構(gòu)，提高規(guī)范運作水平，經(jīng)過一系列的專項活動，公司規(guī)范程度得到很大提高，但依靠監(jiān)管部門外部推動的規(guī)范運作尚未真正轉(zhuǎn)化為公司內(nèi)在的合規(guī)需求，公司的激勵約束不足，公司治理的內(nèi)生機(jī)制有待建立。
五是從監(jiān)管市場化來看，中介機(jī)構(gòu)的作用有待發(fā)揮。目前保薦機(jī)構(gòu)、會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所等證券服務(wù)中介機(jī)構(gòu)的把關(guān)作用尚未充分發(fā)揮，以關(guān)聯(lián)交易為例，很多非公允關(guān)聯(lián)交易未能及時發(fā)現(xiàn)，很大程度上是中介機(jī)構(gòu)未能履職盡責(zé)，未能發(fā)揮其督導(dǎo)作用。
上市公司分類監(jiān)管的理念在證監(jiān)會《關(guān)于加強(qiáng)派出機(jī)構(gòu)上市公司監(jiān)管工作的通知》（證監(jiān)公司字【2001】98號，以下簡稱《通知》）和2002年《上市公司風(fēng)險分類標(biāo)準(zhǔn)指引（試行）》（以下簡稱《風(fēng)險指引》）中已經(jīng)有所體現(xiàn)，并對后續(xù)上市公司監(jiān)管工作起到了推動和引導(dǎo)作用。
具體而言，《通知》要求證監(jiān)會的派出機(jī)構(gòu)樹立依法監(jiān)管、主動監(jiān)管、高效監(jiān)管的理念，建立上市公司風(fēng)險分類監(jiān)管制度，加大對上市公司風(fēng)險監(jiān)控力度，按照上市公司存在風(fēng)險的危害度、緊迫度進(jìn)行分類，制定相應(yīng)的關(guān)注等級和監(jiān)管措施，對轄區(qū)上市公司實施動態(tài)監(jiān)管。《風(fēng)險指引》根據(jù)信息披露透明度、公司治理、財務(wù)穩(wěn)健性、高管誠信、負(fù)債及償還能力、股價異動等狀況將公司分為高風(fēng)險類、次高風(fēng)險類、關(guān)注類和正常類4大類，要求每季度根據(jù)實際情況調(diào)整分類結(jié)果。
按照《通知》和《風(fēng)險指引》等文件的要求，證監(jiān)會各派出機(jī)構(gòu)先后制定和完善了有關(guān)上市公司風(fēng)險分類的監(jiān)管制度，如出臺相關(guān)規(guī)章，依據(jù)風(fēng)險級別實施分級負(fù)責(zé)等，大多證監(jiān)局以年報審核結(jié)合日常監(jiān)管情況，確定轄區(qū)上市公司風(fēng)險分類情況，進(jìn)而據(jù)此確定現(xiàn)場檢查范圍、檢查頻次等監(jiān)管措施。在實踐過程中，監(jiān)管部門對風(fēng)險分類的內(nèi)涵進(jìn)行了探索和界定，明確應(yīng)按風(fēng)險分類的級別實施對應(yīng)的差異化監(jiān)管措施，也取得了一定實效。
如廣東證監(jiān)局《上市公司分類監(jiān)管辦法》（試行），首次將分類評價結(jié)果適度公開，同時探討評價結(jié)果的使用擴(kuò)大到上市公司相關(guān)的其他主體，如控股股東、實際控制人和中介機(jī)構(gòu)等。浙江證監(jiān)局在分類監(jiān)管方面進(jìn)行積極探索，制定了《上市公司分類監(jiān)管指引》，創(chuàng)新性的提出了情形制，根據(jù)轄區(qū)上市公司的股東狀況、公司治理及高管履職、誠信記錄、財務(wù)狀況、募集資金使用、信息披露及股價波動等情況進(jìn)行綜合分析并量化評分后，將上市公司區(qū)分為不同的風(fēng)險類型并采取不同監(jiān)管措施的監(jiān)管模式。
雖然《通知》和《風(fēng)險指引》在上市公司分類監(jiān)管探索實踐初期發(fā)揮了重要作用，但由于上述文件一直未做修改沿用至今，存在一些不足：修訂不及時致使制度與監(jiān)管實際脫節(jié)。該指引僅規(guī)定了風(fēng)險分類的資料來源和具體的分類標(biāo)準(zhǔn)，對如何實施未作出明確細(xì)致的規(guī)定。分類結(jié)果與監(jiān)管措施結(jié)合少導(dǎo)致分類缺乏實效。
從自律監(jiān)管來看，證券交易所也建立起了一系列有關(guān)分類監(jiān)管的制度。2002年，上海證券交易所制定了《上市公司信息披露風(fēng)險分類管理制度》，主要針對信息披露監(jiān)管情況進(jìn)行分類，并采取差異化措施。但其作為內(nèi)部制度并未公開。2004年，深圳證券交易所發(fā)布了《中小企業(yè)板上市公司誠信建設(shè)指引》，主要依據(jù)上市公司誠信評估結(jié)果進(jìn)行分類。2008年推出《深圳證券交易所上市公司信息披露工作考核辦法》，此外還制定了《中小企業(yè)板上市公司分類監(jiān)管制度》，以提高監(jiān)管工作的針對性和有效性。從板塊來看，中小企業(yè)板和創(chuàng)業(yè)板作為獨立、有特色的板塊，按照各自特點在信息披露、誠信建設(shè)、募集資金使用等方面存在差異化監(jiān)管，也取得了較為明顯的成效。
經(jīng)過這些年的探索和發(fā)展，上市公司分類監(jiān)管工作盡管取得了一定成效，但通過梳理和分析我國上市公司分類監(jiān)管的實踐，可以看出當(dāng)前的分類監(jiān)管還存在以下問題：
一是當(dāng)前分類監(jiān)管制度的透明度尚待提高。提高監(jiān)管工作的透明度，促進(jìn)上市公司提高質(zhì)量，是資本市場服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)的主要體現(xiàn)。從實踐情況看，各派出機(jī)構(gòu)實施分類監(jiān)管的制度大多屬于內(nèi)部工作規(guī)程，而非公開的監(jiān)管制度，上市公司、有關(guān)中介機(jī)構(gòu)并不知悉相關(guān)制度，制度功能的發(fā)揮受到限制，對上市公司扶優(yōu)限劣的功能發(fā)揮不夠充分。
二是公司分類的依據(jù)尚不明確。分類監(jiān)管的實施需要一套科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，以實現(xiàn)分類在不同公司之間、不同地區(qū)之間的相對公平。由于上市公司所處行業(yè)、經(jīng)營規(guī)模、控股股東類型、經(jīng)營模式等有較大的差別，上市公司之間的可比性較低，分類標(biāo)準(zhǔn)的制定難度較大。監(jiān)管部門在制定具體指標(biāo)時，是否充分考慮行業(yè)自身特點、財務(wù)狀況、公司治理情況等因素，即分類標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)尚未明確。另外，特別需要考慮的是監(jiān)管目標(biāo)和政策導(dǎo)向應(yīng)充分體現(xiàn)。要實現(xiàn)上述目標(biāo)，做出科學(xué)合理便于操作的指標(biāo)體系，是一個難點問題。
三是分類評價的指標(biāo)設(shè)計未統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。證券交易所的評價指標(biāo)是從自律組織的角度，基于已有的信息披露規(guī)范程度或誠信水平為主進(jìn)行分類，未充分關(guān)注公司的財務(wù)狀況。證監(jiān)會派出機(jī)構(gòu)有關(guān)分類監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)差異較大，側(cè)重點有所不同，同樣的問題把握尺度和口徑也有差異。此外，不同行業(yè)的分類監(jiān)管評級指標(biāo)側(cè)重內(nèi)容各不相同，如證券公司的規(guī)模對分類評級的影響很大。銀行、保險公司則比較注重公司的財務(wù)狀況和盈利能力。總體來看，全面、客觀、準(zhǔn)確評價上市公司風(fēng)險的指標(biāo)體系設(shè)計還需要深入研究。
四是分類評價結(jié)果的市場化程度低。現(xiàn)有的上市公司分類評價體系，公司治理、內(nèi)部控制等部分指標(biāo)難以量化，而且指標(biāo)層次繁多，僅憑監(jiān)管人員評定，缺少會計師、保薦機(jī)構(gòu)、律師等中介機(jī)構(gòu)和其他市場主體的參與，由于監(jiān)管經(jīng)驗不同、監(jiān)管認(rèn)識不一，可能導(dǎo)致評價結(jié)果不夠客觀。
分類監(jiān)管最初提出的主要目的是風(fēng)險防范，但隨著資本市場的發(fā)展，上市公司監(jiān)管中更強(qiáng)調(diào)監(jiān)管與服務(wù)并重的理念，上市公司風(fēng)險分類的目的將不僅僅在“限劣”，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)“扶優(yōu)”。因此，通過分類監(jiān)管使治理完善、運作規(guī)范的上市公司獲得更加寬松的發(fā)展環(huán)境，減少過度監(jiān)管對公司經(jīng)營、發(fā)展的影響；對高風(fēng)險或者運作不規(guī)范公司強(qiáng)化監(jiān)管約束，實施更嚴(yán)厲的監(jiān)管措施督促公司化解風(fēng)險，完善治理。如何確定分類評價指標(biāo)和權(quán)重，科學(xué)的判斷公司風(fēng)險是實行分類監(jiān)管的關(guān)鍵。具體工作應(yīng)考慮以下問題：
第一，評價指標(biāo)的設(shè)立應(yīng)遵循科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化的原則。分類監(jiān)管的首要條件是要設(shè)置科學(xué)、標(biāo)準(zhǔn)的評價指標(biāo)，對上市公司進(jìn)行合理、恰當(dāng)?shù)姆诸悺Ｔu價指標(biāo)既要符合上市公司的實際情況，又要有利于監(jiān)管工作的開展。建議以公司治理指標(biāo)或者非財務(wù)性指標(biāo)為主，財務(wù)性指標(biāo)為輔。
財務(wù)指標(biāo)與公司經(jīng)營相關(guān)，其本身不應(yīng)作為監(jiān)管措施的標(biāo)準(zhǔn)，但由于財務(wù)指標(biāo)在個案中會導(dǎo)致上市公司違規(guī)風(fēng)險（如公司前兩年虧損，第三年公司易存在業(yè)績粉飾或操縱避免虧損的傾向），與退市、內(nèi)幕交易、股價異動等情況相關(guān)，在目前環(huán)境下仍需予以考慮。在財務(wù)指標(biāo)方面應(yīng)綜合考慮公司所處行業(yè)情況，不宜一刀切。另外，公司治理水平的參數(shù)選擇應(yīng)遵循科學(xué)性、實用性和標(biāo)準(zhǔn)化的原則，提高差異化監(jiān)管的科學(xué)性、公正性及可操作性，以確保評價結(jié)果客觀合理。
第二，上市公司分類監(jiān)管應(yīng)立足規(guī)范運作。規(guī)范運作是上市公司健康發(fā)展的基礎(chǔ)。規(guī)范性是判斷上市公司誠信度和透明度的標(biāo)準(zhǔn)。因此，在對上市公司進(jìn)行分類時，通過公司日常信息披露、誠信、獨立性等規(guī)范運作情況綜合判定。
為避免監(jiān)管人員的主觀判斷，可以探索先由公司自評，證監(jiān)局對自評結(jié)果進(jìn)行復(fù)核，并對照日常監(jiān)管情況以及結(jié)合其他行政或司法部門、交易所等自律組織的有關(guān)紀(jì)律處分情況，最終確定公司得分和分類結(jié)果，確保認(rèn)定嚴(yán)謹(jǐn)客觀。如果公司蓄意隱瞞有關(guān)情況，可考慮直接降級。
第三，上市公司分類標(biāo)準(zhǔn)需要動態(tài)調(diào)整。分類監(jiān)管是一個動態(tài)過程，它需要定期對監(jiān)管對象各種風(fēng)險事項進(jìn)行分析評價，依據(jù)監(jiān)管對象風(fēng)險狀況的變化，調(diào)整分類等級，并采取相應(yīng)的措施。
因此，上市公司分類監(jiān)管不是僅評價一次就可以一勞永逸，監(jiān)管部門應(yīng)考慮評價的階段性，建議結(jié)合年報的披露情況對上市公司的分類評級指標(biāo)進(jìn)行微調(diào)。動態(tài)的分類監(jiān)管能夠?qū)ΡO(jiān)管風(fēng)險做到實時監(jiān)控和及時處置，把風(fēng)險解決在萌芽狀態(tài)，防范一些重大風(fēng)險和突發(fā)事件出現(xiàn)，從而達(dá)到預(yù)防和控制風(fēng)險的目的。
第四，上市公司分類監(jiān)管應(yīng)突出監(jiān)管措施的差異性。上市公司分類監(jiān)管需要在合理分類的前提下，設(shè)置相應(yīng)的差異化監(jiān)管措施，既包括針對日常監(jiān)管、現(xiàn)場檢查、行政審批、風(fēng)險處置等監(jiān)管領(lǐng)域的監(jiān)管措施，也包括針對上市公司及其控股股東、實際控制人、高管人員、相關(guān)中介機(jī)構(gòu)等監(jiān)管對象的差異化監(jiān)管措施。
監(jiān)管措施的差異性，主要體現(xiàn)在以市場化監(jiān)管為基礎(chǔ)，對優(yōu)質(zhì)公司立足于市場自治、公司自治，為其創(chuàng)造寬松的監(jiān)管環(huán)境予以支持，強(qiáng)化正向激勵的導(dǎo)向作用；對運作不規(guī)范、風(fēng)險隱患大、評價級別低的公司防控結(jié)合、綜合治理，并要求相關(guān)中介機(jī)構(gòu)切實承擔(dān)加強(qiáng)持續(xù)督導(dǎo)和外部監(jiān)督的職責(zé)，及時防范和化解風(fēng)險。
第五，上市公司分類監(jiān)管應(yīng)以服務(wù)為導(dǎo)向。根據(jù)“加強(qiáng)監(jiān)管、服務(wù)市場”的監(jiān)管理念，對不同公司進(jìn)行分類監(jiān)管、區(qū)別對待。對運作規(guī)范、發(fā)展勢頭好的上市公司，在融資、并購重組、股權(quán)激勵等申請事項要給予綠色通道，支持做大做強(qiáng)。對存在一時困難的上市公司，在合理合法的情況下幫助排憂解難，為他們創(chuàng)造條件，渡過難關(guān)。對存在苗頭性問題的上市公司，要及時發(fā)現(xiàn)，把問題解決在萌芽狀態(tài)，避免這些問題對市場和公司自身造成大的傷害。對嚴(yán)重?fù)p害投資者利益的惡意違法違規(guī)行為的，將采取更有力的監(jiān)管措施。