據媒體報道,1至9月,已有393只城投債在銀行間債券市場掛牌,籌資規模達到4686億元,較去年的3000億元大幅增加。這也意味著,如果這些債券全部交易成功,那地方政府融資平臺的債務又將凈上升4000多億。
雖然針對地方政府、特別是融資平臺風險疊加的情形,相關方面在發出預警的同時已采取了多種避險措施,如對平臺債務狀況全面調查摸底,要求銀行暫停向政府融資平臺發放貸款,責令地方政府拿出償還債務方案,通過發行地方債解決建設資金缺口問題等。不過,從地方政府融資平臺的實際操作來看,還在繼續以新還舊,用新的方式增加融資規模。不僅如此,除通過發行企業債券、中期票據等籌集建設資金、增加負債之外,還采用了諸如BT、BOT這樣的操作模式,把債務償還時間后移,也把債務矛盾后移。如果加上這部分負債,則今年地方新增債務規模可能會超過萬億,相當于全國一年財政收入總和的十分之一,與當年新增財政收入基本持平。
如果說前幾年地方政府的負債,主要通過土地注入向銀行融資形成的話。去年以來,地方債務的形成,企業債券和中期票據等的發行,則主要依靠其他資產,特別是政府性資產、國有企業資產的注入等形成的。一旦出現債務風險,不僅會把政府拖入其中,還會把許多企業拖入其中,風險的范圍也將進一步擴大,后果更不堪設想。
也有分析認為,隨著地方經濟發展水平的提高,財政收入的增加,地方政府償債能力也將進一步提升,不大可能會出現嚴重的債務風險。在理論上,這是說得通的,也是可能的。但實際情況遠不如想象的那么簡單。從1994年實行分稅制財政體制到現在,財政收入增長了十多倍,按理地方政府已有足夠財力用于城市建設和公共設施建設、用于民生事業了,為什么反而債務在不斷地增加和擴大呢?甚至增速遠遠超過了經濟發展速度和財政收入增長速度,而教育、文化、科技、衛生等公共事業,仍然投入嚴重不足。特別是教育投入,10多年前就必須實現占GDP4%的目標,直到去年才實現。
這就必須充分意識到,能否將新增財力用于償還到期債務,能否有效增加償還債務的資金,不在于財政收入增長有多快,而在于地方政府能否正確處理好發展與建設的關系,是否具有可持續發展、協調發展的意識。如果仍把發展著力點放在大拆大建、大推政績工程和形象工程上,即便財政收入增長再快,也趕不上負債的增長,也不可能有效化解債務風險。
有關部門似已覺察到了問題的嚴重性,決定暫停副省級以下融資平臺公司發行中期票據,顯然是必要的,也是應當的。關鍵是,此舉能否真正產生效果,能否通過這次“剎車”真正止住這股高投資熱潮。而“剎車”過后地方政府怎么過、融資平臺會不會風險急發,也是不能不仔細盤算的問題。因為,多數地方已把這些資金作為新建項目的后續財力,列入項目建設范圍。要是這些資金不能按期到位,勢必出現一大批“半拉子工程”,并有可能點爆融資平臺的債務風險。
對政府融資平臺非銀行貸款式債務累積的問題,必須引起高度的重視和警覺,而不能放任自流。而要解決這一問題,最核心和關鍵的問題,還是要控制住地方政府一味注重城市建設和改造的沖動,以及由此產生的GDP情結、“土地財政”偏好。