2011年中國政府采購規模達1.13萬億元人民幣,占國家財政支出11%;加上教育、衛生、保障性住房以及鐵路、交通、能源等,則超過5萬億元,成為全球最大公共采購市場。但采購存在規范化不夠、信息不透明、效率不夠高等問題。 政府從市場上購買公共產品或服務,是市場經濟發展的必然,從國際上看,政府采購制度也是各國政府進行經濟調控的重要手段。我國的政府采購制度歷史較短,但采購規模的增長卻十分迅速,10年間增長10倍,由2002年的1009億元增加到2011年1.13萬億元。 政府采購規模的大幅增長,一方面說明政府職能轉型較快,政府辦企業、辦事業的局面有很大改觀,市場可以配置的資源已經與政府脫鉤,政府逐步過渡到市場經濟的管理和服務者的角色上來,僅就這點而言,采購規模增長值得肯定。但從另一方面來看,采購規模急速膨脹的同時,卻沒有建立健全的采購制度,采購管理滯后于采購規模擴張的速度,因為采購規范化不夠、信息不透明、效率不夠高等原因,衍生出不少不合理的采購行為,提高了政府采購成本。 不合理的采購行為,主要有兩類,一是采購標準失范,缺乏精打細算的精神,買什么不買什么,不依據質優價廉,要么“只買貴的,不買對的”,要么熱衷于進口產品,這從近年來曝光的各種“天價采購”可看出。此外,不合理的采購還表現為采購腐敗,采購方政府串通投標企業,內定采購對象,從中獲取回扣,有些地方甚至出現幾家企業長期壟斷政府采購的局面。從結果上看,不管哪種方式,浪費成本和腐敗成本都折兌成采購資金,最終只能由公共財政消化。 規范政府采購,首先得完善政府采購管理制度。關于采購制度,現在很多地方都有積極嘗試,包括設置采購專員,推行集中采購制度等,但效果不甚理想,因為這些手段未觸碰到采購制度的核心。在一些政府采購中,地方財政部門既是采購需求人,也是審批人,還是監督人,角色交叉混亂,政府采管一體,既當裁判又當運動員。在這種情況下,政府既是采購方,也是采購信息的獨家發布者,即使政府公開了采購細節,由于信息的不對稱,公眾還是很難判定采購有無不妥,這即是信息公開的“玻璃墻”。我們所強調的采購公開公示,前提是引入獨立的、專業化的監督主體,由它對政府采購進行監督,政府采購需求方、執行方、監督方相互分離,在有監督的基礎上實現公開透明。 不過,政府采購行為本質上還是財政行為,財政支出得不到約束,單憑一套采購制度很難約束采購行為。現在地方的財政支出常常以往年的財政預決算為標準,此外,目前的財政公開也還沒到巨細無遺的地步,公開程度往往止于大的支出類、項,這造成兩個結果,一是政府采購支出往往被掩蓋在大的預算門類下,不夠公開和透明,二是政府年底突擊花錢、突擊采購現象嚴重,抬高了采購成本。 政府采購本身意味著職能轉型,意味著政府參與市場交易,實現政企分離、政事分離,但轉型的目的還在于,通過政府采購行為,將參與市場交易的政府打造成與其他市場主體一樣的理性經濟人,懂得比對價格和質量,權衡支出和收益,進而完成公共財政的節約和優化。
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