人口政策是關(guān)系國家長遠發(fā)展和民族前途的大事。長期以來，我們一直認為，我國人口基數(shù)大、增長快。但是，2010年的第六次人口普查顯示，中國人口領(lǐng)域發(fā)生了重大變化。人口走向負增長、生育率水平偏低、年齡結(jié)構(gòu)不合理、老齡化進程加速等等，這一個個問題給未來中國經(jīng)濟社會發(fā)展蒙上了一層陰影。
近日，中國發(fā)展研究基金會在京發(fā)布了《人口形勢的變化和人口政策的調(diào)整》大型研究報告。《經(jīng)濟參考報》記者就人口形勢的變化會對我國經(jīng)濟社會造成哪些影響，我們是否能安全化解這些不利影響，以及未來人口政策向何處去等問題專訪了項目總協(xié)調(diào)人、中國發(fā)展研究基金會秘書長盧邁。
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我國人口結(jié)構(gòu)發(fā)生重要變化 |
《經(jīng)濟參考報》：近些年來中國人口狀況都發(fā)生了哪些變化？
盧邁：2010年第六次全國人口普查結(jié)果顯示，2000年至2010年期間，中國人口年均增長率為0.57%，遠遠低于上一個10年的1.07%，增長速度明顯放緩；與此同時，人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化：2010年，中國60歲以上的老齡人口達到1.78億，所占比例從1982年的7.62%增至13.26%，0-14歲人口所占的比重則由33.59%減至16.60%。據(jù)預(yù)測，65歲及以上老年人口比例，將在2027年和2035年分別突破15%和20%，2050年將超過25%。
按照聯(lián)合國的標準，60歲以上老年人口在人口中的比例達到10%，或者65歲及以上的老年人口占總?cè)丝诘谋壤_到7%，一個國家或地區(qū)就成為老齡化社會。中國早在2000年就已經(jīng)進入老齡化社會。
隨著人口老齡化的加速和勞動年齡人口增長趨勢的逆轉(zhuǎn)，中國人口總撫養(yǎng)比在2011年降到谷底(0.38)，隨后開始緩慢上升，2020年升至0.4，2033年升至0.5以上。
《經(jīng)濟參考報》：這種人口結(jié)構(gòu)的變化對中國來說意味著什么？
盧邁：也就是說，如果生育水平不能出現(xiàn)實質(zhì)性的回升，按照聯(lián)合國的預(yù)測，本世紀中葉以后中國人口撫養(yǎng)比依然持續(xù)上升，2070年將達到0.8的超高水平，即4個勞動力至少需要供養(yǎng)2個老人和1個小孩。
人口年齡結(jié)構(gòu)中這種此消彼長的變化，說明中國人口增長過快的趨勢已經(jīng)扭轉(zhuǎn)，同時也預(yù)示著多年來對經(jīng)濟發(fā)展作出了巨大貢獻的人口紅利正在消失，老齡化成為中國未來經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展必須面對的重大問題。
《經(jīng)濟參考報》：人口老齡化將會給中國社會帶來哪些影響？
盧邁：日本的經(jīng)驗顯示，即使是在收入水平高、勞動力素質(zhì)高、技術(shù)先進和基礎(chǔ)設(shè)施完備的國家，老齡化也很可能導(dǎo)致經(jīng)濟的大幅度減速。1990年，日本的老齡化水平即65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎剡_到11.9%，不久之后人口撫養(yǎng)比就迅速提高。在人口結(jié)構(gòu)發(fā)生這種變化的同時，日本經(jīng)濟增長速度也出現(xiàn)急劇的逆轉(zhuǎn)，從減速開始直到停滯。
2011年，中國65歲及以上人口占總?cè)丝诒戎貫?.1%，已經(jīng)接近于日本1990年經(jīng)濟增長減速時的老齡化水平，在“十二五”時期，中國還將像日本一樣，經(jīng)歷迅速的人口撫養(yǎng)比提高。比日本當時的情形更嚴峻的是，中國當前還面臨著“未富先老”的挑戰(zhàn)。
一方面，勞動年齡人口增量減少與高速經(jīng)濟增長，共同導(dǎo)致普通勞動力的短缺從而工資上漲。勞動力成本提高反映為勞動密集型產(chǎn)業(yè)的比較優(yōu)勢的相對弱化。這意味著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)必須要向資本和技術(shù)密集型升級。另一方面，在人均收入剛剛跨入中等偏上水平的發(fā)展階段上，中國在物質(zhì)資本豐裕程度上尚不具有明顯的優(yōu)勢，在勞動力素質(zhì)和科學(xué)技術(shù)水平上也存在著與發(fā)達國家的巨大差距，在資本和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)上也不具有比較優(yōu)勢。
在一定程度上，可以把中國“未富先老”的人口轉(zhuǎn)變特征對經(jīng)濟增長的潛在不利影響理解為：第一，過早地失去趕超發(fā)達國家的后發(fā)優(yōu)勢；第二，失去了對仍具有人口紅利的發(fā)展中國家的競爭優(yōu)勢；第三，尚未獲得發(fā)達國家所應(yīng)具有的技術(shù)創(chuàng)新優(yōu)勢。因此，無論是面對高收入國家還是低收入國家，中國原有的競爭優(yōu)勢都在減弱，這無疑加劇了轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的緊迫性。
人口老齡化的影響不僅僅局限于經(jīng)濟領(lǐng)域，給家庭和社會也帶來了沖擊。老齡化加重了家庭照料老年人的負擔。
《經(jīng)濟參考報》：可以說中國人口老齡化的速度大大超出預(yù)期，老齡化社會提前到來，那么今天的中國做好準備了嗎？
盧邁：我認為，面對快速到來的老齡社會，中國尚未做好準備。
首先，制度安排滯后。中國現(xiàn)行的社會養(yǎng)老保險制度、醫(yī)療保險制度、退休制度、個人所得稅制度，以及相關(guān)的社會政策和公共服務(wù)體系等，都不適應(yīng)老齡社會的需求。從這個意義上講，中國老齡化與社會發(fā)展關(guān)系的突出矛盾是“未備先老”，即社會對老齡化的到來準備不足。
其次，財力準備不足。一方面，養(yǎng)老保障的公共支出存在較大缺口。中國公共支出中用于社會養(yǎng)老保險的比例并不高，養(yǎng)老保險制度覆蓋面也較窄，相當一部分老年人的養(yǎng)老金給付水平較低，2011年企業(yè)養(yǎng)老金替代率僅為42.9%，農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老金水平也只有每月55元。另一方面，現(xiàn)行的社會養(yǎng)老保障制度潛伏著財務(wù)危機。有近一半省份的養(yǎng)老金收不抵支，且養(yǎng)老金投資收益率過低，年均收益率長期不足2%，低于同期的通脹率，意味著養(yǎng)老金縮水。隨著老年人口的迅速增長，特別是被制度覆蓋的老年人口迅速增長，社會養(yǎng)老保險金支出將大幅增長，這必將給中國社會養(yǎng)老保障制度帶來更大的沖擊。
第三，公共服務(wù)體系薄弱。目前我國在城市規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面均未考慮到老年人的需求。在公共服務(wù)體系中，老年人公共服務(wù)是最為薄弱的環(huán)節(jié)。尤其在農(nóng)村地區(qū)，由于年輕人的大量外流和為老服務(wù)設(shè)施的基本空白，老年人的生活面臨著更大的困境。
《經(jīng)濟參考報》：面對人口年齡結(jié)構(gòu)變化帶來的影響，報告中提出未來的政策取向是什么？
盧邁：在獨生子女政策實行30多年后的今天，人口問題的主要矛盾已經(jīng)不是過快增長，以獨生子女政策為核心的人口政策體系已經(jīng)滯后于新的人口變動趨勢，不適應(yīng)統(tǒng)籌解決人口問題和實現(xiàn)現(xiàn)代化宏偉目標的要求，需要根據(jù)新形勢、新情況進行政策調(diào)整。
近些年，各地在保持現(xiàn)行生育政策穩(wěn)定的同時，對本地生育政策進行了微調(diào)，主要是進行“雙獨”(即夫婦雙方為獨生子女的可以生育兩個孩子)或“單獨”(指夫婦一方為獨生子女的可以生育兩個孩子)的實驗。其結(jié)果顯示，這些政策的實施并未產(chǎn)生顯著的生育率變化，這直接反映了中國經(jīng)濟社會生活和人口形勢的深層次變化具備了生育政策調(diào)整的條件。與此同時，自20世紀80年代在一些地區(qū)施行“二孩”政策的地區(qū)的實踐也證明了，如果具備一定條件，實施二孩政策可以達到控制人口過快增長的目標，又能受到群眾擁護。
報告提出生育政策調(diào)整最關(guān)鍵也是最直接的依據(jù)，是對不同生育方案下人口變化的情景預(yù)測。結(jié)果表明，對生育政策的調(diào)整最為合適的方式是穩(wěn)步推進。
《經(jīng)濟參考報》：報告提出的近期調(diào)整生育政策的具體方案是什么？
盧邁：報告提出的近期調(diào)整生育政策的方案是分放二孩。第一步，在城市地區(qū)和嚴格執(zhí)行一孩政策的農(nóng)村地區(qū)即刻放開二胎；第二步，2015年，在實行“一孩半”政策的地區(qū)放開二胎，實現(xiàn)全國全面放開二胎的目標。
分放二孩政策的確定，基于對不同方案下人口變化的預(yù)測和比較。以2010年全國第六次人口普查的人口總量13.40億為起點，以這次普查的人口性別、年齡結(jié)構(gòu)以及總和生育率1.5為基礎(chǔ)，報告分別對“政策不變”、“同放二孩”、“同放單獨”、“分放單獨”和“分放二孩“五種方案下的人口變化做了預(yù)測和模擬。
結(jié)果表明，仍保持現(xiàn)行的生育政策不變不符合中國人口發(fā)展的實際和要求。而全國同時全面放開二孩將會造成短時期內(nèi)生育水平以及出生人口的急劇增加，對社會保障、教育、就業(yè)等產(chǎn)生沖擊和不穩(wěn)定的隱患。“同放單獨”和“分放單獨”雖然可以在一定程度上避免前兩種方案的弊端，但需要花費較長時間，貽誤時機，且“分放單獨”還存在操作上的困難。與其他調(diào)整方案的預(yù)測結(jié)果相比，“分放二孩”方案下的生育水平在短期內(nèi)比“政策不變”、“同放單獨”和“分放單獨”方案要高，但要比“同放二孩”方案低。考慮到生育政策對人口和生育率變化的反應(yīng)已經(jīng)滯后，以及發(fā)達國家應(yīng)對低生育率的經(jīng)驗和教訓(xùn)，我們認為，最為可行的方案是“分放二孩”，即分區(qū)域分步放開二胎，這樣，既充分考慮了政策調(diào)整時間的緊迫性，又避免了人口短期內(nèi)的劇烈變化。