●大多數(shù)“緩期執(zhí)行”的案例中，環(huán)境保護部門都是直接或間接援引公共利益作為“緩期執(zhí)行”的依據(jù)。而縱觀環(huán)境保護立法的規(guī)定，均未將社會生產(chǎn)、生活秩序一類的公共利益作為裁量情節(jié)。
●“緩期執(zhí)行”的標準不應(yīng)簡單地確立為“立即執(zhí)行處罰會損害公共利益和社會秩序”，而應(yīng)看懲罰環(huán)境違法時所損害的公共利益和社會秩序的受損程度，看這種損害是否達到了抵消違法處罰的程度。
●從法理來看，“緩期執(zhí)行”已經(jīng)是對環(huán)境違法企業(yè)的偏向，法律的天平不能永遠偏向一邊，否則這種偏向就會被無休止地利用并最終被濫用。
環(huán)保執(zhí)法人員在建筑工地進行噪聲監(jiān)測，對違規(guī)施工、噪聲超標的單位進行處罰。資料照片 |
環(huán)境違法處罰中有一項“緩期執(zhí)行”的規(guī)定。在環(huán)境執(zhí)法實踐中，“緩期執(zhí)行”的現(xiàn)象從2004年開始就陸續(xù)出現(xiàn)，以環(huán)境保護部網(wǎng)站公布的案例為準，2004年有2例，2008年有3例，2010年共有8例，2011年有1例。從中，可以看到環(huán)境違法處罰“緩期執(zhí)行”的制度還不規(guī)范。
環(huán)境保護部門在認定環(huán)境違法事實并做出行政處罰或行政命令的基礎(chǔ)上，可以基于特定的理由，在一段期間內(nèi)暫緩執(zhí)行該行政處罰或行政命令，待期限屆滿后，根據(jù)環(huán)境違法企業(yè)改正違法行為的措施或者效果，再決定立即執(zhí)行或解除處罰。“緩期執(zhí)行”意味著環(huán)境違法行為可以在一定期限內(nèi)合法地存在。“緩期執(zhí)行”在法律上的依據(jù)是什么？“緩期執(zhí)行”的標準是什么？“緩期執(zhí)行”有哪些程序上的特殊規(guī)則？這些問題亟須立法上予以明確規(guī)定。
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環(huán)境違法處罰“緩期執(zhí)行”的性質(zhì) |
在中國現(xiàn)行的行政立法以及環(huán)境法中，這種“緩期執(zhí)行”并沒有直接的、明確的法律依據(jù)。
從現(xiàn)有案例來看，“緩期執(zhí)行”都是規(guī)定在“處罰決定的履行方式和期限”或者“責令改正的履行方式和期限”部分，似乎可以視作環(huán)境違法處罰的履行期限的調(diào)整。
從行政處罰權(quán)行使的角度來看，環(huán)境保護部門可以根據(jù)環(huán)境違法行為人的主觀狀態(tài)以及環(huán)境違法行為本身的客觀表現(xiàn)等酌情行使處罰權(quán)。環(huán)境保護部門是在行使自由裁量權(quán)，但它有兩個突出特點：一是附加了條件，即環(huán)境違法企業(yè)必須在“緩期執(zhí)行”期間“采取切實有效措施防止環(huán)境污染”；二是，減輕處罰并不是最終的、確定的處罰結(jié)果，只是一種過渡方法，暫緩期限經(jīng)過后，視環(huán)境違法企業(yè)的表現(xiàn)和行為結(jié)果來確定是否執(zhí)行以及執(zhí)行何種處罰。
大多數(shù)“緩期執(zhí)行”的案例中，環(huán)境保護部門都是直接或間接援引公共利益作為“緩期執(zhí)行”的依據(jù)。而縱觀環(huán)境保護立法的規(guī)定，均未將社會生產(chǎn)、生活秩序一類的公共利益作為裁量情節(jié)。
因此，對于環(huán)境違法處罰“緩期執(zhí)行”這種近年來較多使用的自由裁量方式，有必要通過法律規(guī)范的形式將公共利益這一裁量因素明確下來比較妥當。
公共利益是一個典型的不確定的法律概念。
在環(huán)境違法處罰“緩期執(zhí)行”的案例中，有兩種公共利益的表述同時出現(xiàn)：一種是環(huán)境行政處罰旨在維護的社會環(huán)境利益與人類的生存空間、生命健康利益；另一種是社會生產(chǎn)、生活秩序利益。但是，這兩種公共利益所要表達的利益訴求是沖突的，前者的訴求是給予處罰，而后者的訴求是不予處罰。“緩期執(zhí)行”雖然并不意味著不予處罰，但在一段期間內(nèi)確實有不執(zhí)行處罰的效果，選擇“緩期執(zhí)行”就意味著社會生產(chǎn)、生活秩序利益被置于比生存空間、生命健康利益更高的位置。因此，這就需要確立權(quán)衡和取舍的標準。
對于環(huán)境違法處罰中的利益衡量，環(huán)境保護部環(huán)境監(jiān)察局的一般解釋是：在依法實施行政處罰的前提下，還要有對利益的判斷和衡量。如果在懲罰違法的同時損害了公共利益和社會秩序，就背離了立法的初衷。這一權(quán)威解釋顯然過于簡單。
在以公共利益為由而“緩期執(zhí)行”的案件中，環(huán)境違法企業(yè)以及環(huán)境違法項目實際上都是涉及社會生產(chǎn)、生活秩序的，如鐵路、公路、電力、供暖等，這些項目停止生產(chǎn)或使用必然會影響到公共利益。因此，衡量的標準不應(yīng)簡單地確立為立即執(zhí)行處罰會損害公共利益和社會秩序，而應(yīng)是懲罰環(huán)境違法時所損害的公共利益和社會秩序的受損程度，換言之，這種損害是否達到了抵消違法處罰的程度。這就要求，在判斷環(huán)境違法處罰是否應(yīng)“緩期執(zhí)行”時，應(yīng)當強調(diào)對違法項目的潛在環(huán)境危害性的評估，而目前所有案例的公示資料中都沒有公開這一內(nèi)容。
當然，這種利益的權(quán)衡建立在所要權(quán)衡的利益具體化的基礎(chǔ)上。如果僅僅抽象地引用公共利益，如廣東電網(wǎng)公司500千伏奧里油電廠至港城變電站送電線路工程等三項目環(huán)境違法案的表述，“鑒于你公司……涉及公共利益”，則根本無法判斷其所謂公共利益的重要性以及因“緩期執(zhí)行”而受損害的程度。
值得一提的是，環(huán)境利益這一大概念下往往寓意著人的生命、健康利益，這種利益不僅高于財產(chǎn)利益，而且在一般意義上也是高于其他層面的公共利益的。因此，環(huán)境違法案件中的利益衡量還是要有所偏重人的生命、健康利益。
另外，在公開的案例中，“緩期執(zhí)行”主要是基于環(huán)境違法項目停止生產(chǎn)或者使用所帶來的公共利益的損害，但對損害的判斷都僅停留在事實的層面上，而沒有從避免損害或減輕損害等解決問題的角度來思考。對于電力、交通、供暖等資源供給型產(chǎn)業(yè)的環(huán)境違法處罰，在決定“緩期執(zhí)行”之前，一般應(yīng)考慮尋找替代性的資源供給方或解決方案。如果有其他替代性的措施能夠彌補這些項目停止生產(chǎn)或使用所帶來的公共利益的影響，并且在成本、效益等方面都具有可操作性，就無須暫緩執(zhí)行處罰。
為了保證“緩期執(zhí)行”真正達到維護社會公共利益的效果，建議在《環(huán)境行政處罰辦法》中對“緩期執(zhí)行”做出直接的規(guī)定，以利于監(jiān)督環(huán)境保護部門合法合理地使用“緩期執(zhí)行”。
“緩期執(zhí)行”建立在承認環(huán)境違法事實的基礎(chǔ)上，但在特定期限內(nèi)并不停止環(huán)境違法項目的生產(chǎn)或者使用，如果沒有實質(zhì)性效果指標的規(guī)定，也無法杜絕環(huán)境危害的產(chǎn)生。
此外，“緩期執(zhí)行”只是暫緩執(zhí)行，在期限屆滿后必須有一個最終的明確結(jié)論——立即執(zhí)行還是解除處罰，因此需要建立并完善與“緩期執(zhí)行”相配套的持續(xù)監(jiān)督機制，而不僅僅是原則性地規(guī)定環(huán)境保護部門對違法項目在“緩期執(zhí)行”期間的監(jiān)督管理，以將環(huán)境損害降到最低或者盡可能防止損害發(fā)生。
在“緩期執(zhí)行”期間，環(huán)境違法企業(yè)應(yīng)采取切實有效措施防止環(huán)境污染，并主動接受項目所在地環(huán)保部門的監(jiān)督管理。這里所謂監(jiān)督管理包括兩方面內(nèi)容：一是檢查環(huán)境保護設(shè)施的建設(shè)情況；二是關(guān)注環(huán)境污染的產(chǎn)生及其影響。如果環(huán)境違法企業(yè)沒有及時建設(shè)環(huán)境保護設(shè)施，或者環(huán)境污染產(chǎn)生且造成較嚴重的環(huán)境危害，那么，“緩期執(zhí)行”的條件就不具備，“緩期執(zhí)行”也應(yīng)當終止。
從公開的案例資料來看，并沒有關(guān)于這些環(huán)境違法企業(yè)未履行積極作為義務(wù)而終止其“緩期執(zhí)行”的信息披露。在膠濟鐵路客運專線有限責任公司環(huán)境違法案中，環(huán)保部華東環(huán)境保護督察中心于2009年8月、2010年10月兩次到現(xiàn)場調(diào)查群眾反映的列車噪聲、震動嚴重擾民等問題，但緩期期限已過，這些問題仍然存在。環(huán)境保護部門并未終止其“緩期執(zhí)行”，反而將緩期執(zhí)行又延長了兩個月，最終的處理結(jié)果仍不得而知。
“緩期執(zhí)行”期限屆滿后有兩種處理結(jié)果，但無論是立即執(zhí)行還是解除處罰，都建立在環(huán)境違法企業(yè)的積極作為是否符合一定評判標準的基礎(chǔ)上，從公開的案例來看，這個標準在環(huán)境保護部門做出的處罰決定書或者責令改正決定書中并不統(tǒng)一。在期限屆滿前申請驗收與期限屆滿前驗收合格這兩種解除處罰的標準之間，應(yīng)選擇哪一種呢？比較來看，還是應(yīng)當以“緩期執(zhí)行”期限屆滿之前驗收合格作為解除處罰的標準，這也符合環(huán)評制度或“三同時”制度作為預(yù)防性制度的本質(zhì)。
從法理來看，“緩期執(zhí)行”已經(jīng)是對環(huán)境違法企業(yè)的偏向，法律的天平不能永遠偏向一邊，否則這種偏向就會被無休止地利用并最終被濫用。