城鎮化是中國未來發展的一個關鍵戰略，已被視為擴大內需、推動經濟增長的內在動力。中國社科院近日發布的《2012中國中小城市綠皮書》顯示，我國城鎮化率已經超過50％，這意味著我國開始進入城市社會。
今年以來，國務院副總理李克強在國內外多個重要場合指出，城鎮化是內需最大的潛力所在，是經濟結構調整的重要依托。城鎮化將成為未來幾年推動中國經濟增長的一個重要抓手。
今年四五月間，由國家發改委主管城鎮化工作的副主任徐憲平帶隊，國家城鎮化專題調研組完成了對浙江、廣東、江西和貴州等8個有代表性省份的調研，目前調研報告已完成初稿，在經國家發改委審核討論后，將適時報送國務院。
我國城鎮化目前處于什么樣的階段？今后將走何種城鎮化道路？“新型城鎮化”道路與過去的城鎮化道路有何不同？國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長李佐軍在接受中國經濟時報專訪時認為，我國應該走新的城鎮化道路，即走“新型城鎮化”道路。與過去的城鎮化相比，“新型城鎮化”是人本城鎮化、城鄉協調城鎮化、綠色低碳城鎮化、特色品牌城鎮化、集群城鎮化等的綜合體現。
中國經濟時報：我國城鎮化取得了怎樣的進展？目前正處于何種發展階段？
李佐軍：我認為，改革開放以來，我國城鎮化取得了顯著成效，主要表現在以下四個方面：
一是城鎮化水平或者說城鎮化率得到了大幅提高。三十多年來，我國城鎮化水平從1978年的17．92％提高到2011年的51．27％，共提高了33多個百分點，平均每年以1個百分點左右的速度在提高。總體來看，提高的速度是較快的。
二是已經初步形成了較完整的城鎮體系。如形成了北、上、廣、深等一批特大型城市，以省會城市和地級市為主體的大型城市，一大批中小城市以及兩萬多個小城鎮，形成了一個層次多、覆蓋面寬的較完整的城鎮網絡體系。
三是許多城市的城市功能得到了完善和提升。改革開放初期，我國很多城市的功能都很初級，有些城市內部的生產生活服務功能很不完整。經過三十多年城鎮化的高速推進，我國大多數城市的功能得到了完善和提升，尤其是城市的科技、教育、文化、醫療服務、金融、物流、信息、市場交易等各個方面的功能都得到了完善和提升。
四是一部分城市的質量有明顯提高。包括城市規劃水平、基礎設施建設水平、信息化水平、城市人口素質、城市生活質量等反映城市質量的方面都得到了明顯提升。
目前，我國城鎮化正進入到一個新的發展階段，面臨新的重大抉擇。根據國際經驗，當一個國家或地區的城鎮化水平達到30％—70％時即屬于城鎮化加速階段。2011年我國城鎮化率是51．27％，正處于加速階段上半場向下半場轉折的階段。城鎮化上半場是量的擴張階段，是比較粗放的發展階段。到了城鎮化下半場，盡管今后一二十年我國城鎮化仍將快速推進，但速度可能比過去要慢些，因為已過渡到質量提升階段。城鎮化質量提升階段最重要的任務是要解決進城農民如何變成現代新市民、共享現代城市文明的問題，同時還要提高城市的規劃和建設水平等。
在城鎮化轉折的關鍵時期，我們面臨城鎮化道路的選擇問題：是繼續沿著過去粗放的城鎮化道路前行，還是走出一條新的城鎮化道路？在這個選擇的歷史關口，如果我們選擇錯誤的話，今后將付出比較大的代價；如果選擇正確的話，一方面可以使城鎮化繼續向前健康推進，另一方面可以逐步糾正過去在城鎮化發展過程中出現的一系列問題。
中國經濟時報：那么，推進城鎮化對我國經濟社會發展具有哪些重要意義？
李佐軍：我認為，城鎮化的意義是顯而易見的，主要有以下幾個方面：
第一，推進城鎮化是擴大內需的重要途徑。目前，我國正面臨擴大內需的艱巨任務。如何擴大內需？最根本的就是要提高廣大老百姓的就業水平、收入水平和消費能力。要達到這個目標有很多路徑，其中一個具有很大潛力的路徑就是推進城鎮化。因為城鎮化水平的提高，意味著越來越多的農民進入到城市，其收入水平、消費能力就會隨之大幅提高。比如一個農民過去在農村從事農業生產一年的收入可能只有2000元—3000元，轉移到城市非農產業就業后年收入可能提高到8000元甚至1萬元以上。這樣，其消費能力也相應大幅提高。一個農民如此，千百萬個農民的轉移，就意味著我國內需的大幅提高。當然，這是一個最簡單的計算，如果考慮到一些連帶影響，城鎮化對擴大內需的貢獻就更大。城鎮化不光增加消費需求，還增加基礎設施建設等投資需求。城鎮化過程也是一個新產業不斷成長的過程，特別是服務業不斷成長的過程，增加產業投資需求。城鎮化還會產生聚集效應，形成很多相互需求。
第二，推進城鎮化是廣大農民共享現代城市文明的必然途徑。我國是一個農業大國，現在仍然還有6億多農民生活在農村。根據現代化的一般規律，大多數農民要逐步進入到城市，共享現代城市文明。推進城鎮化最核心的意義就是要把農民變成市民，不斷提高城市人口在整個人口上的比重。實際上，這個過程就是廣大農民不斷共享現代城市文明的過程。農民不斷共享現代城市文明的過程，也是我國現代化不斷推進的過程，及我國國民素質和生活水平不斷提高的過程。
第三，推進城鎮化是促進工業化或產業發展的重要手段。任何產業的發展都是在特定空間上進行的。不同的空間會產生不同的效益。產業和企業若分散在村村寨寨，就難以獲得聚集效應、規模經濟和范圍經濟；如果轉移到城市，就可以共享基礎設施和公共服務，獲得聚集效應、規模經濟和范圍經濟，就可以大大提高企業效益和產業競爭力。所以，城鎮化是促進工業化或產業發展的一個重要路徑。
第四，推進城鎮化也能促進農業的現代化。長期以來，我國農業都是自給自足的小農經濟，效率不高，所以農村比較落后，農民比較貧窮。要想改變這種狀況，關鍵是要推進農業現代化，而農業現代化的前提是土地要進行適度規模化經營，產生規模經濟。這就要求把農村剩余勞動力轉移出來。如何轉移？出路就是推進人口的城鎮化。所以城鎮化能為農業現代化創造條件。
第五，推進城鎮化還可以促進市場經濟的發展。城市不能自給自足，其生存與發展必須建立在分工協作基礎上，而分工協作必須通過市場交易來保障。而市場交易的不斷擴大，也就是市場范圍的不斷擴大和市場經濟不斷發育的過程。所以，推進城鎮化，實際上也是促進市場發育，擴大市場范圍，培育市場經濟的過程。
第六，推進城鎮化可以促進基礎設施建設。推進城鎮化，必然導致很多新的城市、新的城區不斷產生，需要建設很多交通、通信等基礎設施，將不同城市之間、城市與農村之間連接起來。所以，推進城鎮化，也是促進基礎設施建設的過程，而基礎設施的大規模建設又促進了整個國民經濟的發展。
中國經濟時報：
過去我國在推進城鎮化過程中存在什么問題？ 李佐軍：我認為主要存在以下幾個方面的問題：
第一，“土地城鎮化”快于
“人口城鎮化”。這是一個比較嚴重的問題。按理說，城鎮化應該是人口城鎮化的過程，也就是不斷提高城市人口在整個人口中的比重，或者農民不斷市民化的過程，這是城鎮化的本質內容。土地城鎮化只是人口城鎮化的一個順帶結果。但是實際上，在過去我國推進城鎮化過程中，土地城鎮化卻得到優先推進，而人口城鎮化則相對滯后，原因在于我國獨特的土地制度和財政制度等。地方政府通過征收土地來實現自己的利益，而沒有相應使農民轉移到城市，也沒有給失地的農民以足夠的補償。
第二，“城市現代化”快于
“人口城鎮化”。很多地方在推進城鎮化的過程中，往往將城鎮化簡單地理解為城鎮建設，即將所在城市或城鎮建得更漂亮一點、樓蓋得更高一點、馬路建得更寬闊一點，而城市建漂亮后又不鼓勵農民進城甚至阻礙農民進城，以維護現有城市居民的利益，這樣的城鎮化不是真正意義上的城鎮化，只能說是現有城市本身的現代化，真正的城鎮化一定是讓農民進城的城鎮化。所以，我們看到的情況經常是，很多城市花了很多錢進行建設，但沒有真正吸納多少農民進城。
第三，對“城市病”的重視超過對“農村病”的重視。實際上，我國不僅有城市病，比如交通擁擠、城市污染等，也有農村病，其主要表現是農村貧窮，以及農村基礎設施不完善，生活條件較差，同時農村環境污染也在加重。其實，城市病和農村病都要高度重視和加以解決。但是有些地方，重視解決城市病，而忽視對農村病的解決。甚至有些地方在治理城市病的過程中，反而加劇了農村病，比如將城市污染轉移到農村。
第四，在推進城鎮化中出現了一種不合理的“經營城市”傾向。經營城市的核心內容是經營土地，通過土地增值來實現政府的利益和政績。其實，政府是不能搞經營的，政府的主要職責應是進行社會管理，為企業和居民創造良好的生產和生活環境。
第五，許多城市的建設和發展缺乏特色。在城鎮化過程中，很多城市沒有根據自身的優勢和獨特資源稟賦，形成自己的特色定位、特色產業和特色品牌，出現了“千城一面”的情況。原因是很多地方在城市規劃中，忽視定位規劃、產業規劃、品牌規劃等軟規劃，而只重視總體規劃和建設規劃等硬規劃。
第六，城鎮發展中普遍存在高消耗和高污染問題。在快速城鎮化過程中，消耗了較多的土地等資源，破壞了生態環境。環保部數據顯示，我國90％的城市地下水不同程度地遭受到有機和無機有毒有害污染物的污染。城鎮化率每上升1個百分點，會導致工業廢氣排放增加超過1個百分點。60％以上的大中城市陷入垃圾包圍之中，縣城垃圾的處理問題也日益突出。
第七，城市等級制度導致城鎮體系結構不合理。與國外的城市自治制度不同，我國城市是分等級的，有直轄市、副省級城市、地級市、縣級市等，級別較高的城市可以剝奪等級較低的城市，級別較高城市往往權力大、責任小，級別較低城市則責任大、權力小。行政區劃使得城市布局不是按經濟規律進行分布，形成不了合理的城鎮體系。
中國經濟時報：面對這些問題，在新的形勢下我國城鎮化將走一條什么樣的道路？
李佐軍：我前面已經說過，我國目前城鎮化正處于一個重要的歷史關口，面臨城鎮化道路的選擇問題。究竟是沿著過去的城鎮化道路繼續往前走，還是在吸取過去城鎮化道路經驗教訓的基礎之上，根據新形勢的新需要，走一條新的城鎮化道路。我認為，毫無疑問，我國應該走新的城鎮化道路，可以把它概括為“新型城鎮化”道路。
那么，新型城鎮化的具體內容有哪些呢？我認為有如下六個方面的內容：
一是人本城鎮化。所謂人本城鎮化，就是讓農民進城、將農民真正變成新市民的城鎮化，或者是不斷提高城市人口在整個人口比重的城鎮化。要想推進人本城鎮化，必須要站在進城農民的角度，解決農民進城面臨的一系列體制機制障礙，讓他們真正成為現代新市民，共享現代城市文明。
二是城鄉協調城鎮化。即在推進人口城鎮化的過程中，同時推進農村的現代化，形成城鄉協同發展、公平競爭的城鎮化。避免出現因城鎮化導致農村衰敗的情況，也不要出現為了建設新農村而在每個村落撒胡椒面式地建設新農村的情況，應該選擇一些條件較好、未來發展潛力較大的中心村進行重點建設，把分散的農民引導到這些中心村來居住。把這些中心村的基礎設施、公共服務設施建設好，使新農村的農民與城市市民一樣能享受到差不多的基礎設施、公共服務和生活水平。
三是特色品牌城鎮化。每一個城市（包括小城鎮）都要有自己的特色定位，重點發展特色優勢產業，形成特色品牌，盡量做到“一城一品”或“一鎮一品”。要讓人一想到某個城市就想到某個品牌，一想到某個品牌就想到某個城市。培育特色品牌既可提高一個城市的競爭力，也能擴大其影響力。
四是綠色低碳城鎮化。在推進城鎮化過程中，一定要高度重視資源節約、環境友好的問題，要節約利用土地資源，集約利用各種生產要素，要加強節能，減少二氧化碳排放，要減少對現有生態環境的破壞，大力搞好植樹造林，加強生態環境的修復和保護。
五是集群城鎮化。不僅產業有集群問題，城鎮也有集群問題。城鎮集群就是要使不同的城鎮之間形成合理的分工協作關系，相互錯位發展，實現互利互贏，形成城鎮體系的整體競爭力。城鎮集群具體表現為城市帶、城市群、城市圈等城市分布形態。
六是市場城鎮化。盡管政府在城鎮化中可以發揮一定程度的引導作用，但絕不能替代市場的基礎性作用。城鎮化首先是一個自然的發展過程，政府不能過度作為，要充分發揮市場的基礎性作用，發揮農民、市民、企業在城鎮化中的主體作用。
中國經濟時報：您認為推進我國新型城鎮化應采取什么樣的思路？
李佐軍：推進新型城鎮化是一個系統工程，需要我們有寬廣的視野和長遠的戰略眼光，需要厘清思路，采取一系列戰略措施，可以概括為“規劃引領、產業支撐、品牌塑造、集群創新、開放協作”。
第一，規劃引領。在推進城鎮化過程中，要高度重視規劃的引領作用，要加快制定全國的城鎮化發展戰略規劃、城鎮體系規劃、大區域城鎮群規劃，各個城市的發展戰略規劃（概念規劃）、經濟社會發展規劃、土地利用規劃、總體規劃、建設規劃、產業規劃、環境規劃等。要做好各層次規劃的協調銜接和落實。
第二，產業支撐。城鎮化要靠產業來支撐，要建立在工業化的基礎上。沒有產業支撐或工業化的城鎮化必定是空心的、畸形的、不可持續的。所以每一個城鎮都必須重視產業發展，發展特色優勢產業，形成合理的現代產業體系。
第三，品牌塑造。在城鎮化過程中，每個城市都要塑造自己獨特的區域品牌、產業品牌、產品品牌、企業家品牌和園區品牌等，形成獨特的品牌體系。通過品牌來提高附加值，提升城市競爭力。塑造城市品牌包括設計城市精神、宣傳口號、節會活動、城市標識等。
第四，集群創新。通過推進城市的集群發展，形成分工協作的城市網絡體系。同時，在分工協作中，每個城市要突出自己的特色，創新發展思路，推進城市制度創新、發展模式創新、技術創新、產業產品創新等。通過這些創新提升城市的競爭力和城市的品質。
第五，開放協作。每個城市要有開放的視野和思維，積極主動參與經濟全球化競爭，參與產業鏈的國際分工協作，分享全球分工協作的好處。只有參與國際分工協作，城市才能在國際分工體系中占有一席之地，才能不斷提升自己的國際競爭力。
中國經濟時報：如何通過改革推進“新型城鎮化”？
李佐軍：我認為，要想真正推進新型城鎮化，必須注重制度的設計，或者體制機制設計。如果不進行制度創新，可能還會回到過去那種城鎮化發展道路和模式上去。所以，要想推進新型城鎮化，必須通過改革。具體來說，要采取以下幾個方面的改革舉措：
第一，要強調市場在城鎮化中的基礎性作用。通過市場的引導，促進各種層級、各種規模的城市發展。有人說，城鎮化要以大城市為主，或以中等城市為主，或以縣城為主，或以小城鎮為主，我認為這都是不科學的。各種類型、各種規模的城市應該是市場自發調節的結果。需要警惕政府在城鎮化過程中的過度作為，以避免政府扭曲城鎮化進程或拔苗助長推進城鎮化。
第二，加快推進戶籍制度改革，消除農民進城的身份障礙。城鎮化是農村人口進城的過程，農民進城首先面臨的問題就是戶籍問題。過去我們實施城鄉二元戶籍制度，使得農民面臨比較大的制度障礙，所以我們必須加快戶籍制度改革。要按照國際通行做法，逐步建立以身份證管理為核心的人口流動制度，以居住地來劃分城市人口和農業人口，以職業劃分農業人口和非農業人口，使城鄉公民在戶籍上完全平等。
第三，推進勞動就業制度改革，消除農民進城的就業障礙。穩定的就業才能使進城農民不至于再次返回農村，才能有效推進城鎮化進程。所以必須打破城市的保護主義，取消嚴格限制農民工就業范圍的歧視性政策，促進城市機關和企事業單位改革僵化的用人制度和人事制度，按照公平、公開、公正的原則，招聘包括農民在內的各類人才。取消農民外出務工許可證、流動就業證制度，歸還、賦予和保護農民自由擇業的權利，保障農民工的勞動權益，保障農民工享有與當地居民同等的福利保障待遇和公民權利。同時，把就業培訓和就業指導推廣到城鄉所有勞動者，加快城鄉就業信息網絡的建設，建立全國性的農村剩余勞動力供求信息中心，促進全國統一勞動力市場的形成。
第四，深化土地制度改革，消除農民進城的產權障礙。如果農民在農村的土地不能順利流轉、土地權益不能得到充分保障的話，城鎮化是很難順利推進的。只有解決這個問題，農民進城才沒有后顧之憂，否則，農民可能變成“兩棲公民”，一會兒在農村，一會兒在城市。所以要深化土地制度改革，改革的方向是農民要獲得永久的土地使用權，甚至部分土地所有權。要讓農民土地盡快流轉起來，使土地作為一種生產要素，與其他生產要素一起優化配置。要促使進城農民以合理價格轉讓土地，獲得應有的土地權益，增加農民進城創業的啟動資本。同時也要推進城市土地制度改革，盡快建立城鄉統一土地制度。
第五，加快福利保障制度改革，消除農民進城的利益障礙。過去，我國實行城鄉二元的福利保障制度，使得農民進城面臨極大的障礙。盡管農民進城了，但不能獲得與城市居民同等的福利保障待遇。所以，要解決這個問題就必須加快建立全國統一的福利保障制度，解決過去長期存在的城鄉二元福利保障制度，逐步消除城市市民享有的福利保障特權，大力推進城市包括房地產、醫療、養老等在內的各方面制度改革，讓農民也回到福利保障的大家庭中來。當然，建立全國統一的福利保障制度肯定需要一個過程，現階段可以考慮先逐步建立起一種既符合社會保障發展趨勢又符合當前國情的、過渡性的、能使城鄉社會保障有機銜接的社會保障制度。也可以考慮從農村土地增值收益中拿出一部分來，建立農民進城的保險基金。
第六，改革投融資體制，形成新的城市建設擴張機制。要改變城市公共基礎設施建設單一靠政府財政投入的老辦法，要向政府投資、社會集資、企業投資、居民入資、國外引資等多渠道發展。也就是說，要使國家建成、居民享受的政府單元投資體制，變成政府、企業、居民多元投資體制。通過政策的引導，提高政府、企業、社會和個人共同參與城市建設的積極性，鼓勵大企業以市場運作的方式參與城市建設，也可以考慮將部分的城市基礎設施逐步進行商品化、市場化運作。通過城市建設體制的改革，逐步改變建城收益小于建城成本或者政府投資得不償失的不均衡狀態，以逐步緩解城鎮居民增加和城鎮基礎設施不夠的矛盾，消除政府對城鎮人口增加的恐懼，形成正常的城市建設擴張機制。
第七，改革政府行政管理體制。政府行政管理體制改革除了轉變政府職能、精簡政府機構和人員外，還要改革城市等級管理體制。近期至少要將城鎮等級適當減少，如對“市管縣”體制加快進行改革。同時，對行政區劃體制進行改革，為按經濟規律調整城市體系結構創造條件。
第八，盡快建立有利于城市節能減排的制度。要推進綠色低碳城鎮化，就必須盡快建立起有利于城市節能減排的制度，比如碳交易制度、污染排放交易制度等。