9月8日，中國（海南）改革發(fā)展研究院在京舉辦“新型城鎮(zhèn)化：發(fā)展與轉(zhuǎn)型——中改院改革形勢分析會”。來自國務院研究室、國家發(fā)改委、財政部、中國社科院、國家行政學院等機構(gòu)的專家學者數(shù)十人出席會議。會議由中改院院長遲福林主持。與會專家認為，破題新型城鎮(zhèn)化，加快新型城鎮(zhèn)的發(fā)展轉(zhuǎn)型，是我國實現(xiàn)公平可持續(xù)發(fā)展的大戰(zhàn)略。專家們建議，要順應發(fā)展與轉(zhuǎn)型的大趨勢，迫切需要通過體制機制創(chuàng)新，加快推進新型城鎮(zhèn)化進程，釋放城鎮(zhèn)化擴內(nèi)需、促發(fā)展的巨大潛力。
與會專家認為，積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化進程，是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略任務。
中國社科院經(jīng)濟研究所研究員張卓元認為，我們對中國的經(jīng)濟前景不必太悲觀，應充分估計城鎮(zhèn)化對我國經(jīng)濟增長的拉動作用。只要充分發(fā)揮和釋放城鎮(zhèn)化這個巨大潛力，中國的經(jīng)濟增長不會出現(xiàn)大的問題。為此，應把城鎮(zhèn)化作為拉動經(jīng)濟增長、實現(xiàn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的重大戰(zhàn)略。
中國（海南）改革發(fā)展研究院院長遲福林認為，城鎮(zhèn)化是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略選擇，是擴大內(nèi)需的重要載體；是調(diào)整結(jié)構(gòu)、發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)的關鍵選擇；是穩(wěn)增長、促發(fā)展的重要途徑。中國正進入城市化快速發(fā)展時期。預計到2020年，我們的城鎮(zhèn)化率能達到60％左右。推進新型城鎮(zhèn)化，對于實現(xiàn)公平與可持續(xù)發(fā)展意義重大。為此，要把短期需求和中長期需求結(jié)合起來，在戰(zhàn)略層面要有一個通盤考慮，在體制和政策方面也要有重大調(diào)整。
國家行政學院經(jīng)濟學部主任張占斌認為，第一，從當前看,城鎮(zhèn)化是擴大內(nèi)需的重要抓手，從中長期看，城鎮(zhèn)化是我國經(jīng)濟長期穩(wěn)定增長的重要推動力；第二，城鎮(zhèn)化為提升產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)業(yè)和就業(yè)提供了一個很大的平臺；第三，城鎮(zhèn)化的過程也是人類文明不斷發(fā)展提升的過程；第四，城鎮(zhèn)化能更好地體現(xiàn)出“以人為本、共同富裕”的原則；第五，城鎮(zhèn)化綜合效應很強，對我國參與國際競爭、真正從經(jīng)濟大國發(fā)展成經(jīng)濟強國意義重大。
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二、傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化難以為繼，破題新型城鎮(zhèn)化是當務之急 |
與會專家普遍認為，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化難以為繼，迫切要求轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，著力提高城市發(fā)展質(zhì)量，走出一條以人為本、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路。
中國經(jīng)濟體制改革研究會名譽會長高尚全指出，新型城鎮(zhèn)化的最終目標是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合。城鎮(zhèn)化并不是要消滅農(nóng)村，而是要考慮城鄉(xiāng)怎么一體化，城鄉(xiāng)怎么協(xié)調(diào)發(fā)展，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)怎么解決，農(nóng)村怎樣富起來。不能為城鎮(zhèn)化而城鎮(zhèn)化，不能過分追求城鎮(zhèn)化率。
遲福林認為，未來十年、二十年確實存在一個城鎮(zhèn)化發(fā)展模式轉(zhuǎn)型問題，不能搞土地城鎮(zhèn)化、水泥城鎮(zhèn)化，而更應注重人口的城鎮(zhèn)化、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化、生態(tài)的城鎮(zhèn)化。
中國社科院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛認為，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式是以經(jīng)濟發(fā)展為目標，以工業(yè)化為主線，以地方政府為主導，以土地為主要內(nèi)容，以外延擴張為特點，以外部需求為牽引，以物質(zhì)資本大量消耗作驅(qū)動力，是高成本、低收益的城鎮(zhèn)化。這種城鎮(zhèn)化帶來很大的問題，集中表現(xiàn)在：要素結(jié)構(gòu)失衡、空間失衡、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡和大城市病的爆發(fā)等。新型城鎮(zhèn)化模式是以現(xiàn)代化為發(fā)展目標，以人的城市化為核心，以市場運作為主導，以內(nèi)外需為牽引，以創(chuàng)新要素為驅(qū)動，以內(nèi)涵增長為重點，以適度聚集為原則，“三化”互動，實現(xiàn)低成本、高收益，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會、環(huán)境全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。
中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱指出，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化過程中有四大教訓：一是現(xiàn)行政策客觀上造成對農(nóng)民利益的雙重剝奪；二是城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)沒有破解，客觀上演變成“三元社會”，即城市居民、農(nóng)民和農(nóng)民工；三是城鄉(xiāng)差距進一步擴大；四是政策的公平公正性廣受社會質(zhì)疑。城鄉(xiāng)一體化的本質(zhì)是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，即實現(xiàn)三大功能：城鄉(xiāng)間要素自由流動、制定城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃、制定城鄉(xiāng)統(tǒng)一的政策。要達到三大目標：城鄉(xiāng)政治權(quán)利平等、城鄉(xiāng)共享經(jīng)濟發(fā)展成果和城鄉(xiāng)居民在生活水平上趨同。未來，中國推進城鎮(zhèn)化要嚴防“造城運動”所帶來的巨大風險，變革城市治理模式。
中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀經(jīng)濟研究室主任黨國英認為，中國城市化進程中最大的問題是沒有伴隨中產(chǎn)階級的崛起，這就意味著未來建立真正的“市民社會”缺乏穩(wěn)固的根基。新型城鎮(zhèn)化要與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化齊頭并進，通過城鎮(zhèn)化，使農(nóng)民可以耕作更多的土地，提高他們的勞動生產(chǎn)率。特別是通過農(nóng)業(yè)機械化、規(guī)模經(jīng)營，來增加糧食產(chǎn)量。
財政部財政科學研究所副所長劉尚希指出，城鎮(zhèn)化是一個經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的工程，具有集中化、組織化、規(guī)模化、公共化、便利化、人性化六個特點。新型城鎮(zhèn)化是“六化”統(tǒng)一，離開任何一個，都不是真正的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是人的城鎮(zhèn)化。這就不僅要求改善人們的居住和生產(chǎn)環(huán)境，建立宜居、人性化的城鎮(zhèn)，而且還要考慮滿足居民的多樣化需求，使其有充分選擇的空間。
張占斌認為，要把提高城鎮(zhèn)化的速度和質(zhì)量并重，首要的是解決農(nóng)民工和農(nóng)村人口市民化，即人的城鎮(zhèn)化問題，這是城鎮(zhèn)化最重要最本質(zhì)的東西。提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，一個關鍵問題是提高城市承載能力。硬件的市政建設，不能用農(nóng)村的水平管理現(xiàn)代化的城市，要用現(xiàn)代化的水平管理現(xiàn)代化的城市。
中國改革基金會國民經(jīng)濟研究所副所長王小魯認為，中國農(nóng)業(yè)將來的出路是規(guī)模經(jīng)濟。而農(nóng)業(yè)規(guī)模化的前提是把大部分農(nóng)民轉(zhuǎn)移出來，離開農(nóng)業(yè)，離開農(nóng)村，變成城市居民；剩下的農(nóng)村人口可以很好地進行規(guī)模化經(jīng)營，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。
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三、農(nóng)民工市民化是推進新型城鎮(zhèn)化的關鍵 |
與會專家普遍認為，加快城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型，提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，重點和難點在于解決兩億多農(nóng)民工的市民化問題，“讓農(nóng)民工成為歷史”關乎城鎮(zhèn)化的實際進程。
王小魯認為，城市化到了需要作一盤棋來整體考慮的時候，兩億多農(nóng)民工長期在城市打工，但沒有解決戶籍問題，沒有解決社會保障和公共服務的問題，加上農(nóng)村留守老人、留守兒童問題，這些問題不解決，一定會出亂子。現(xiàn)在是解決這個問題的時候了。政府以沒有錢為由不給在城市打工的農(nóng)民工解決基本的社會保障和公共服務，這個邏輯是不成立的。
國務院研究室農(nóng)村司巡視員葉興慶認為，農(nóng)民工市民化問題不解決好，城鎮(zhèn)化擴大內(nèi)需的效益就會大打折扣。農(nóng)民工市民化面臨著五大體制難題：一是在城鄉(xiāng)二元體制的基礎上啟動城鎮(zhèn)化，面臨農(nóng)民工市民化的成本消化難題；二是在集體所有制基礎上啟動城鎮(zhèn)化，面臨農(nóng)民工怎么退出農(nóng)業(yè)農(nóng)村的難題；三是在房價上漲透支未來的背景下啟動城鎮(zhèn)化，面臨農(nóng)民進城以后如何安居的難題；四是在區(qū)域差異非常明顯的基礎上啟動城鎮(zhèn)化，面臨農(nóng)民工穩(wěn)定性差的難題；五是在移民文化發(fā)育不足的情況下啟動城鎮(zhèn)化，面臨農(nóng)民工和本地人口如何有效融合的難題。
國家發(fā)展和改革委員會國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所所長肖金成認為，城鎮(zhèn)化的本質(zhì)就是“農(nóng)民進城”。現(xiàn)實中，農(nóng)民工進城存在三大問題：一是農(nóng)民工與城市人同工不同酬；二是福利問題；三是保障問題。未來應通過農(nóng)民工市民化、本地化、家庭化來實現(xiàn)真正的城鎮(zhèn)化。
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四、重在推進新型城鎮(zhèn)化的體制機制創(chuàng)新 |
與會專家認為，制度建設滯后，是城鎮(zhèn)化過程中面臨的較為突出的問題。推進新型城鎮(zhèn)化，必須大膽先行先試，破除體制機制障礙，為新型城鎮(zhèn)化提供制度保障。
遲福林認為，新型城鎮(zhèn)化重要的是在未來3—5年能在一些重大體制和政策方面做出調(diào)整。一是土地制度；二是戶籍制度；三是農(nóng)民工市民化；四是人口政策；五是現(xiàn)行行政區(qū)劃體制；六是行政體制，包括城鎮(zhèn)化的公共治理；七是財稅體制；八是農(nóng)村組織化程度、農(nóng)村社區(qū)自治等。
黨國英指出，農(nóng)民的耕地轉(zhuǎn)用為建設用地是國家公共規(guī)劃造成的，剩余歸公是對的。但是農(nóng)民的建設用地，即村莊占地被征用，價格應該高。要真正建立起城鄉(xiāng)建設土地統(tǒng)一市場。
王小魯認為，實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化需要一系列制度配合，第一是戶籍制度與公共服務和社會保障制度改革；第二是通過土地制度創(chuàng)新，實現(xiàn)土地規(guī)模化，促進農(nóng)民轉(zhuǎn)移，應通過“確權(quán)頒證”，承認農(nóng)民對土地的權(quán)益并且可以合法轉(zhuǎn)讓；第三，要打破地方財政嚴重依賴賣地籌資的格局。調(diào)整中央和地方之間的財政分配關系，改善政府資金的管理，提高透明度，加強社會公眾的監(jiān)督，以此杜絕腐敗；同時，改革土地出讓制度，設立房產(chǎn)稅，代替土地出讓金收入。
倪鵬飛認為，土地問題最重要的是解決土地的收益分配問題，這里面要形成一些制度，如價格調(diào)解機制、土地調(diào)解機制、金融籌措機制、稅收調(diào)解機制等。
中國社科院老年科學研究中心常務副主任田雪原指出，戶籍制度改革應從淡化“農(nóng)業(yè)”與“非農(nóng)業(yè)”身份開始。對變農(nóng)民為市民也要做出分析，制定一定的條件，如有沒有穩(wěn)定的職業(yè)，有沒有穩(wěn)定的收入，有沒有相對固定的住所等。此外，生育政策的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也到了破冰的時候。無論城鄉(xiāng)，應實行限三生二政策，雙獨生子女或一方獨生子女，都可以生兩個孩子。
國家發(fā)展和改革委員會宏觀經(jīng)濟研究院教授常修澤建議，第一，按照“包容、公正、有序”的精神來推進農(nóng)民工市民化，通過定量化的指標體系，用進城務工打分的方式，解決戶口問題。第二，當務之急要研究在異地高考中的利益協(xié)調(diào)和中央政府調(diào)節(jié)問題。第三，要研究解決農(nóng)民工市民化后的文明融合問題。
葉興慶提出，今后新出臺城市公共服務政策原則上不應該再跟戶籍掛鉤，這應該作為一條底線。現(xiàn)在農(nóng)民工隨遷子女接受義務教育、農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工社會保障等問題已基本解決，問題比較大、討論比較多的是異地高考問題。這主要涉及到跨省流動問題，特別是京津滬的既得利益怎么解決。
劉尚希認為，在城鎮(zhèn)化過程中，財政體制上最大的挑戰(zhàn)是怎么樣讓公共服務跟著人走。現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化使我們變成一個動態(tài)的社會，再按照這種靜態(tài)的人口分布來設計體制就不相適應，就會出現(xiàn)人與公共服務相脫節(jié)。因此，改革應更多向中西部傾斜，向農(nóng)村傾斜，在這個過程中要考慮人口的遷移。否則農(nóng)村搞了很多公共設施建設，卻出現(xiàn)空城的現(xiàn)象，浪費非常大。
汪玉凱提出，我們現(xiàn)在仍然沿用計劃經(jīng)濟時期的縱向行政架構(gòu)，這種治理結(jié)構(gòu)走到了盡頭。城鎮(zhèn)化的公共治理結(jié)構(gòu)最重要的是賦予市更大的自主權(quán)，除了直轄市外，不要分副省級城市、地級市、縣級市，應實行平行政策。
張占斌提出，行政區(qū)劃調(diào)整得好能提高生產(chǎn)力。為此，適應城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，應加快行政區(qū)劃調(diào)整，完善特別設市政策，包括在大的鎮(zhèn)可以改市。