隨著我國城市化進程加快，住房價格持續攀升，不少地方房價泡沫化嚴重，遠遠超過普通群眾的購買能力，許多老百姓用一輩子的錢都拿來買房，大量農民工和城市外來人口只能望房興嘆，“蝸居”和“蟻族”不斷見諸報端。住房是人的基本需求，在快速的城市化過程中，如何為城鎮中低收入住房困難家庭提供住房保障，實現“住有所居”，是一個非常迫切的問題。
中國政府也認識到保障性住房對保障民生、穩定房地產市場和保證經濟增長的重要性。“十二五”期間，國家提出了建設城鎮保障性住房和棚戶區改造住房3600萬套的目標。中國發展研究基金會于2011年設立了“中國保障性住房政策研究”課題。近日，《經濟參考報》記者專訪了該課題組組長、中國發展研究基金會秘書長盧邁，請他就目前保障房建設的進展以及存在的問題、解決之道和政策建議談談自己的看法。
住房保障初見成效
《經濟參考報》：2011年2月，中央提出了建設城鎮保障性住房和棚戶區改造住房3600萬套的目標。中國發展研究基金會隨后啟動了“中國保障性住房政策研究”課題，當時為什么要成立這一研究課題呢？
盧邁：住房既是人的一種基本需求，又是財產和財富的表現形式，所以住房問題既有經濟性，又有社會性，這也是為什么在很多國家把住房保障作為社會福利體系的核心組成部分的原因。中國發展研究基金會課題組在立項的時候認為，中央政府在這個時候推出規模空前的保障性住房建設，既是對民生需求的積極回應，也是推動發展方式轉變的重要舉措。課題組認為，這么大規模的保障性住房建設，如果實施得好，將為保障民生和促進社會公平、推動城市化進程、促進宏觀經濟穩健增長、推動節能減排提供了重要的機遇。基金會作為一個非贏利性的公共政策研究機構，可以通過評估政策的實施過程、總結地方經驗、介紹國際先進做法、提供公共討論平臺等措施，推動這一政策的完善。
《經濟參考報》：從20世紀90年代末住房制度改革以來，我國對保障性住房建設的探索從未停止，最近幾年的政策力度更是空前。您認為這一政策在多大程度上實現了預期的目標呢？
盧邁：經過近20年的探索，特別是近年來大規模建設的實踐，我國保障性住房已經積累了較為豐富的經驗，至少在幾個方面有了積極的進展。首先，不論是中央還是在地方，都初步形成了一套相關的制度。比如，在中央層面，住建部已經在準備《基本住房保障條例》；在地方層面，我們也看到不少地方已經把保障性住房納入其經濟社會發展規劃中，對保障房的建設、分配、管理、準入和退出都有了明確的規定。其次，建設了相當可觀的可用的保障房源，2011年就基本建成了400多萬套。第三，保障性住房，特別是廉租房的提供，對于改善城市貧困居民的住房條件，起到了直接的作用。第四，保障性住房需要巨大的投資，現在每年投入大約1.3萬億元，這對于穩定宏觀經濟增長、抑制房價過快上漲，也起到了積極的作用。可以說，住房保障工作初見成效。
保障性住房建設的進展與存在的問題
《經濟參考報》：我們知道為了完成這項課題，摸清我國保障性住房建設和分配現狀，課題組的成員到全國各地進行了調研，根據課題組對各地方的調研和政策的評估，目前我國的保障性住房政策在實施過程中面臨的困難和問題主要有哪些？
盧邁：在這么短的時間要完成如此大規模的保障性住房建設，會面臨土地、資金、管理制度上的多重挑戰。更重要的是，建好保障房僅僅是萬里長征的第一步，這些房子分給誰，分了之后怎么管，政策如何長期持續，都是需要認真地考慮的問題。就目前來看，我國保障性住房政策在實施過程中，還存在以下幾個方面的挑戰：
首先，頂層設計不夠。十多年來，我國在推進城市住房制度改革過程中一直強調建設保障性住房，但還沒有形成系統性、整體性的政策體系。具體表現在三方面：一是認識不到位。沒有把保障性住房建設作為城鎮化健康發展的一項基礎性工程。二是基礎工作不扎實。沒有對城鎮住房存量和居民居住條件進行普查，基本情況還不甚明了。三是保障性住房政策變化頻繁，令地方政府和群眾無所適從。
第二，供需矛盾突出。我國正處于城鎮化快速推進期，多數地區城市人口激增，加上住房消費正從生存型向舒適型轉變，使得近年來城市住房需求持續上升。雖然，近年來，國家大力推進保障性住房建設，但是每年仍有大量新增的支付能力不足、無力通過市場自主解決基本住房問題的新就業職工、進城務工農民涌入城市。我國的保障性住房不僅存在規模總量不足、區域分布不均衡、類型配置不合理等問題，而且仍以滿足城市戶籍人口的住房需求為主，沒有保障大量的外來人口。
第三，地方政府不夠積極、主動。1998年，我國正式推進住房制度改革時提出，要“建立和完善以經濟適用住房為主的住房供應體系”的城市住房制度改革方案，但在實際工作中卻普遍出現政策執行不到位、工作流于形式等問題。1994年分稅制改革后，財權上收、事權下放，地方缺乏穩定的稅源。發展房地產市場，不僅可以帶來規模龐大的土地收入，還可創造大量稅收收入。
第四，管理工作亟待規范。近年來，保障性住房陸續建成并分配給居民，但在建設、分配和管理中存在不少問題。一是建設把關不嚴；二是騙租、騙購和權力尋租等問題嚴重；三是對保障對象原有住房如何處理，缺乏有效辦法；四是一些地方出現保障對象拖欠、拒付房租、物業費等現象；五是缺乏切實可行的退出機制。
城鎮保障性住房建設是國家城鎮化發展戰略的重要組成部分。根據國家統計局年度統計公報，2011年底，我國城鎮化率達到51.3%。但是，我國城鎮被人為分割，城鎮化存在發展嚴重滯后的問題。
首先，我國城鎮依然處于人為分割的狀態，半城市化問題突出。長期以來，我國實行城鄉分割的戶籍管理制度。在該制度下，城鎮里的人被分成在籍和流動人口，農民工和其他流動人口較少能享用當地政府提供包括就業、教育、醫療、社保等多方面的服務和保障。如果按城鎮戶籍人口計算，我國城市化水平只有34.1%。實際上是半城市化或城市邊緣化的狀態。
其次，長期以來我國的城鎮化走的是“以地為本”的道路。城鎮政府懈于提供公共服務，熱衷于“經營”城鎮，形成了以地融資的城鎮建設和發展機制。地方政府壟斷城鎮建設用地供應，通過征地獲得高額城鄉土地價差，城鎮土地資產化、資本化和“閘門”化，形成所謂的“土地財政”和“土地金融”。這種模式存在著寅吃卯糧、財政金融風險高和強化城鄉分割、引發尖銳社會矛盾等內在問題。
保障性住房建設需要長期框架和制度整合
《經濟參考報》：保障性住房建設把握著城鎮化的方向。城鎮化事關我國的經濟社會發展和現代化建設的全局。面對城鎮保障性住房建設中的種種困難和問題，您認為，政府需要從哪些角度制定相關政策？
盧邁：在我國，面對城鎮保障性住房建設中的種種困難和問題，不能就事論事，而需要高瞻遠矚，進行頂層設計，建立起制度框架，并明確基本政策取向。
首先，“以地為本”的城鎮化道路制約著保障性住房建設的進展和發揮作用的范圍。“以人為本”的城鎮化道路對城鎮保障性住房建設提出了新的發展方向。目前，我國城鎮化正處于“以地為本”和“以人為本”道路的分岔口。在這個岔口上，保障性住房建設要成為扳道岔。
其次，各地政府要以“住有所居”為目標，保障包括農民工在內的城鎮居民的基本居住權。這就要求政府排除戶籍等人為因素和高房價等市場因素的干擾，賦予城鎮所有居民基本的居住條件。
第三，優質土地是保障房建設的堅實基石。目前，保障房建設的困難和問題，很多就是因為地塊沒有吸引力。如果有了優質、低價的土地，應當會吸引企業和社會力量積極投入保障性住房建設。因此，為了保證這個基石的穩固和持續可靠，保障房必須封閉運行。
第四，住房保障事關全局，走“以人為本”的城鎮化道路，轉變地方政府的運行機制是關鍵。為此，需從三方面著手。一是財政體制改革。中央對各地的轉移支付以“人”為唯一基數均衡分配。同時，建立以“人”的所得和“地”的價值為主要稅源的地方稅收體系。二是城鎮規劃中批準的建設用地規模與城鎮人口數和引進農民數掛鉤，城鎮土地在優先保證保障性住房和其他公共利益的需求。三是調整地方城鎮政府考核指標體系，把凈移入人口數作為重要業績指標。