1994年預(yù)算法頒布以來，經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了諸多變化，財(cái)政改革也取得了突出的成就。符合市場經(jīng)濟(jì)取向的財(cái)政制度改革需要相應(yīng)的制度保障。預(yù)算法修正案(草案二次審議稿)總結(jié)了財(cái)政改革的做法，全面反映了公共財(cái)政改革的成就。預(yù)算法修正案還應(yīng)該帶有前瞻性，為財(cái)政制度的進(jìn)一步改革鋪路。本文就國庫管理、中央和地方財(cái)政關(guān)系的原則、地方債、政府預(yù)算體系等問題提出幾點(diǎn)粗淺的看法。
財(cái)政部門在國庫管理中應(yīng)起主導(dǎo)作用財(cái)政專戶不意味腐敗
國庫管理現(xiàn)代化是公共財(cái)政改革的重要內(nèi)容之一。建立國庫集中收付制度，是促進(jìn)我國國庫管理現(xiàn)代化的重要舉措。
國庫集中收付制度改革之后，預(yù)算執(zhí)行管理制度發(fā)生了根本性改變。財(cái)政資金支付通過商業(yè)銀行先支付、人民銀行再清算的模式，大大提高了財(cái)政資金的支付效率和透明度。中央國庫現(xiàn)金管理在保證財(cái)政資金安全和庫款的正常撥付的前提下，為財(cái)政資金的增值探索了一條新路。預(yù)算法修正案對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行規(guī)范，為國庫管理現(xiàn)代化提供制度保障。
財(cái)政部門在國庫現(xiàn)金管理中應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。根據(jù)國際貨幣基金組織(IMF)的定義：國庫不僅僅指國家金庫，更重要的是指財(cái)政代表政府控制預(yù)算執(zhí)行，保管政府資產(chǎn)和負(fù)債的一系列管理職能。顯然，在現(xiàn)代國庫管理過程中，無論是預(yù)算執(zhí)行，還是政府資產(chǎn)和負(fù)債管理，財(cái)政部門都應(yīng)處于絕對(duì)的主導(dǎo)地位。
在特定條件下，央行經(jīng)理國庫有一定的合理性。但是，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是國庫集中收付制度的建立，再強(qiáng)調(diào)央行經(jīng)理國庫已不合時(shí)宜。央行經(jīng)理國庫條件下，財(cái)政資金的大進(jìn)大出，勢必對(duì)基礎(chǔ)貨幣的投放和回收造成巨大沖擊，從而影響貨幣政策幣值穩(wěn)定目標(biāo)，干擾貨幣政策的運(yùn)行。
國庫現(xiàn)金管理既要保證財(cái)政資金的安全，又要保證財(cái)政資金的正常撥付。現(xiàn)金管理是在保證政府支出不受影響的前提下，提高財(cái)政資金的使用效益。缺少準(zhǔn)確的財(cái)政收支預(yù)測，所能動(dòng)用的國庫資金規(guī)模就無法估計(jì)。準(zhǔn)確的財(cái)政收支預(yù)測，是國庫現(xiàn)金管理的前提條件之一。與央行相比，財(cái)政部近水樓臺(tái)，在財(cái)政收支預(yù)測上具有絕對(duì)優(yōu)勢。這是財(cái)政部應(yīng)該在國庫管理中發(fā)揮主動(dòng)作用的又一原因。
國庫集中收付制度并不排斥財(cái)政專戶。財(cái)政專戶是為管理核算部分具有專門用途的資金，由政府在商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)開設(shè)的銀行賬戶。國際上許多發(fā)達(dá)國家如美國、澳大利亞也是這么做的。財(cái)政專戶的開設(shè)，有利于補(bǔ)充國庫單一賬戶操作技術(shù)上的不足，對(duì)一些特定資金的收支進(jìn)行妥善處理和有效監(jiān)管。
財(cái)政專戶更不意味著腐敗。對(duì)于現(xiàn)實(shí)中存在的極個(gè)別問題，更應(yīng)加強(qiáng)制度建設(shè)，不應(yīng)該因噎廢食。無疑一部分不合理的財(cái)政專戶應(yīng)該取消，但社保基金、國際組織貸款與援助、某些事業(yè)收費(fèi)(如學(xué)費(fèi))等仍有保持財(cái)政專戶的需要。此外，第二次審議稿規(guī)定：“國務(wù)院財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)將財(cái)政專戶收支情況納入信息管理系統(tǒng)，并與國庫實(shí)現(xiàn)信息共享。”信息共享和加快地方國庫集中收付制度改革步伐就可以在很大程度上解決財(cái)政專戶收支的有效監(jiān)督問題。
央地財(cái)政關(guān)系呼喚制度規(guī)范化
(一)分稅制應(yīng)堅(jiān)持財(cái)權(quán)、財(cái)力與事權(quán)相匹配
第二次審議稿規(guī)定：“各級(jí)政府之間應(yīng)當(dāng)建立財(cái)力保障與支出責(zé)任相匹配的財(cái)政管理體制。”這是對(duì)“財(cái)力與事權(quán)相匹配”的財(cái)政管理體制原則的細(xì)化。財(cái)力保障與支出責(zé)任相匹配，直面地方財(cái)政特別是基層財(cái)政財(cái)力困局，為各級(jí)政府的可持續(xù)運(yùn)行提供保障。但是，這體現(xiàn)的是“財(cái)力與事權(quán)相匹配”，解決的只能是現(xiàn)實(shí)財(cái)力不足問題。它與可更好地提供財(cái)政激勵(lì)的“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”有較大差距。為更好地發(fā)揮分稅制財(cái)政管理體制的效率，應(yīng)以“各級(jí)政府之間應(yīng)當(dāng)建立財(cái)權(quán)、財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政管理體制”取而代之。
政府間事權(quán)清晰界定，難度很大。要找到各國普遍適用的事權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)幾乎不太可能。與其追求理想?yún)s遙不可及的“清晰界定事權(quán)”，不如將政府間財(cái)政關(guān)系界定的重點(diǎn)放在事權(quán)和支出責(zé)任的穩(wěn)定性上。穩(wěn)定的事權(quán)界定之后，上級(jí)政府交辦新事權(quán)和支出責(zé)任，均應(yīng)有對(duì)應(yīng)財(cái)權(quán)和財(cái)力匹配。在事權(quán)的確定中，應(yīng)摒棄籠統(tǒng)含糊的事權(quán)規(guī)定，以利于事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任的進(jìn)一步細(xì)化，避免不同級(jí)別政府之間相互推卸責(zé)任，從而影響分稅制財(cái)政體制的效率。
(二)建立分稅與分租、分利相結(jié)合的財(cái)政收入劃分體制
分稅制財(cái)政管理體制自1994年基本確立以來，促進(jìn)了公共財(cái)政制度的規(guī)范化。但是，基于國有經(jīng)濟(jì)、國有資源、國有土地大量存在的特有國情，和一般市場經(jīng)濟(jì)國家的分稅制不同，我國的分稅制在財(cái)政收入劃分體制上應(yīng)該是分稅與分租、分利相結(jié)合的。
在稅收的劃分上：應(yīng)取消增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅收入存量歸屬的規(guī)定，實(shí)行真正的共享。為了減少資源分布不均所帶來的財(cái)力差距，更重要的是因應(yīng)未來發(fā)展的需要，資源稅應(yīng)在中央和地方之間進(jìn)行劃分。增值稅、營業(yè)稅和其他稅種的劃分應(yīng)在全方位財(cái)稅體制改革框架中統(tǒng)籌規(guī)劃，以免再現(xiàn)零敲碎打被動(dòng)改革的局面。
國有土地、國有資源和國有企業(yè)(經(jīng)濟(jì))所帶來大量的租金收入、產(chǎn)權(quán)收入、分紅收入需要進(jìn)一步規(guī)范化。將這些收入納入財(cái)政收入劃分體制，以規(guī)范管理，減少因收入主要?dú)w地方所帶來的對(duì)中央財(cái)政宏觀調(diào)控的負(fù)面影響，減少因收入監(jiān)管不足所帶來的收入分配不均問題。為此，我國應(yīng)建立中央和地方、地方各級(jí)財(cái)政之間的分租與分利體制，以進(jìn)一步完善財(cái)政收入劃分體制。這應(yīng)是我國分稅制的特色。
(三)規(guī)范地方債務(wù)管理 啟動(dòng)地方債制度
分稅制財(cái)政管理體制下，地方政府舉債不可避免。相對(duì)獨(dú)立的地方財(cái)政在運(yùn)行過程中收大于支，或收不抵支都是正常的。簡單地以地方性政府債務(wù)大量存在為由，不正式啟動(dòng)地方債制度，弊大于利。
正式啟動(dòng)地方債制度，可以增強(qiáng)地方政府財(cái)政的硬預(yù)算約束。正式啟動(dòng)地方債制度，是分級(jí)財(cái)政制度的內(nèi)在要求。過去，我國禁止地方發(fā)債，但是地方政府通過項(xiàng)目融資、通過發(fā)行各種企業(yè)債券等方式，帶來了形形色色的具有中國特色的“地方政府性債務(wù)”。這直接導(dǎo)致地方政府舉債帶有一定的隱蔽性，結(jié)果是不僅中央政府很難準(zhǔn)確了解地方債的數(shù)量，就是地方政府也難以準(zhǔn)確掌握自身的債務(wù)負(fù)擔(dān)。在如此不充分的債務(wù)信息條件下，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)很容易被低估。當(dāng)?shù)胤截?cái)政無力還債時(shí)，出于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的考慮，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)很可能轉(zhuǎn)嫁給中央政府。與其如此，不如在規(guī)范已有的地方債，特別是地方融資平臺(tái)的基礎(chǔ)之上，正式啟動(dòng)地方債制度，允許地方政府發(fā)債。由國情所決定，地方政府發(fā)債宜選擇日本模式，不宜選擇美國模式。地方政府發(fā)債總額應(yīng)得到上級(jí)政府直至中央政府的批準(zhǔn)，以統(tǒng)一公債市場，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。此外，各地的金融辦(局)也應(yīng)當(dāng)與財(cái)政部門合并或加強(qiáng)溝通，以突出財(cái)政部門在政府資金統(tǒng)攬中的主導(dǎo)地位。
預(yù)算公開與完整是政府資金有效監(jiān)督的前提
完善的公共財(cái)政體制要求政府資金融通與運(yùn)用的高效率。預(yù)算公開與完整是政府資金有效監(jiān)督的前提。
《政府信息公開條例》實(shí)施之后，預(yù)算透明度公開步伐在加快。特別是，“三公經(jīng)費(fèi)”和行政經(jīng)費(fèi)的公開，不僅僅是財(cái)政改革的內(nèi)容，更是贏得民心的舉措。但是，無論是從公共服務(wù)型政府的構(gòu)建來看，還是從公共財(cái)政的法治化和民主化來看，這樣的“公開”力度是不夠的。預(yù)算公開應(yīng)是更全面的公開。預(yù)算公開的意義是全體人民想要了解公共資金的去向，想要監(jiān)督政府的行為，都能得到最基本的資料。
公開是監(jiān)督的基礎(chǔ)。監(jiān)督者監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行，不僅要耗費(fèi)金錢、時(shí)間精力，甚至還需要一定的專業(yè)知識(shí)。政府應(yīng)盡可能用最為友好的方式，站在非專業(yè)者的角度公開預(yù)算。為此，政府預(yù)算的說明需盡可能清楚，在社會(huì)各界有可能產(chǎn)生疑問的地方，詳加解釋，提供充分的背景資料。
二次審議稿規(guī)定：“預(yù)算分為公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算。”此四項(xiàng)子預(yù)算構(gòu)成了全口徑預(yù)算的全部，有利于增加預(yù)算的完整性，有利于預(yù)算的公開。
同時(shí)，二次審議稿規(guī)定“公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算應(yīng)當(dāng)保持完整、獨(dú)立，同時(shí)保持各類預(yù)算間互相銜接。”這項(xiàng)規(guī)定還不夠，沒有突出公共預(yù)算的地位。四個(gè)子預(yù)算顯然不是平行關(guān)系。公共預(yù)算在其中應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。政府性基金預(yù)算作為過渡性預(yù)算，是否有必要單列值得商討。基金收支如果突出的是公共服務(wù)，那么這需要并入公共預(yù)算。國有資本經(jīng)營預(yù)算，社會(huì)保障預(yù)算之間的聯(lián)系應(yīng)通過公共預(yù)算。這樣才能強(qiáng)調(diào)公共預(yù)算在其中的核心作用。
(作者系中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員)