最近，江蘇省南京市政府發(fā)布了《關(guān)于進一步擴大內(nèi)需拉動消費的若干意見》，其中有關(guān)積極支持人才住房消費的舉措社會反響強烈。
從內(nèi)容看，該意見結(jié)合南京市當?shù)貙嶋H，從投資拉動內(nèi)需，促進房地產(chǎn)消費等十個方面，提出了三十條具體的政策措施。這些措施以民生需求為導向，以培育新興消費熱點、改善和優(yōu)化消費環(huán)境為目標，突出加大政府的扶持力度。從執(zhí)行力看，通過相關(guān)責任部門的具體落實，使政策措施本身獲得了實施上的組織保障。
然而，在中央限購令尚未解除的政策背景下，作為地方新政，該意見的房地產(chǎn)消費舉措無疑觸動了輿論與社會公眾敏感的神經(jīng)。在該意見的第六條中，南京市政府提出要積極支持人才住房消費，入選“321”計劃的人才，正常繳納公積金的可優(yōu)先享受公積金貸款；首次購買自住商品住房，視同南京戶籍，并可按五年內(nèi)個人所得稅市以下留成部分，給予購房補貼。
地方人才政策能否突破國家房地產(chǎn)調(diào)控政策的限制，能否使所引進人才通過購房補貼形式獲得特殊優(yōu)惠待遇，地方政策的制定和推出有無合法性邊界，這樣的問題直接拷問著南京市政府這次經(jīng)濟新政的政策邏輯。
在我國現(xiàn)行的政策體系中，地方政策一直頗受爭議，這與地方政府是否享有必要的宏觀經(jīng)濟調(diào)控權(quán)問題聯(lián)系在一起。
宏觀經(jīng)濟調(diào)控權(quán)屬于憲法性權(quán)力，中央政府的這一權(quán)力分別由國家發(fā)改委、中國人民銀行等幾家宏觀經(jīng)濟調(diào)控部門具體行使。地方政府是否享有宏觀經(jīng)濟調(diào)控權(quán)，在現(xiàn)行憲法中規(guī)定得并不明確。分稅制改革以來，地方政府的事權(quán)和財權(quán)范圍與中央政府劃分得基本明晰，只是鑒于現(xiàn)行分稅制不夠徹底，從而導致一些地方保護現(xiàn)象的發(fā)生。
地方政策所承載的地方利益，因其特有的一致性與獨立性雙重特征，而與中央利益之間不時展開政策博弈。在事權(quán)與財權(quán)的匹配中，中央與地方的利益關(guān)系構(gòu)成了國內(nèi)政府間關(guān)系的縱軸，在這樣的政策博弈中，中央政府為實現(xiàn)公共利益的最大化而會限制地方自身利益的無限膨脹，地方政府則為謀求地方經(jīng)濟的最優(yōu)發(fā)展而往往要求中央放權(quán)讓利，給予地方更多照顧。
從博弈效果看，中央過分集權(quán)會嚴重抑制地方的積極性，影響公共利益的整體實現(xiàn)；而地方無限分權(quán)，則又會導致社會利益失衡，宏觀經(jīng)濟失控，使經(jīng)濟社會陷入一種無序狀態(tài)。
市場經(jīng)濟強調(diào)社會利益的多元性，無論是中央政策還是地方政策都始終跟著市場走。在我國經(jīng)濟逐步融入世界經(jīng)濟的過程中，全球化本身在不斷加劇市場競爭，發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟是地方政府肩負的一項重任，這使得地方與地方之間、地方與中央之間的政策博弈在所難免。能否把地方政策的獨立性與中央政策的一致性有機統(tǒng)一起來，成為地方政策制定時的關(guān)鍵與難點所在。
今年上半年，各地在房地產(chǎn)領(lǐng)域微調(diào)動作頻繁，其中有的調(diào)整了公積金貸款政策，有的則給予購房者相應補貼，還有的減免購房契稅或退稅，更有甚者直接放松限購標準。但總體上看，“限購限價”已然成為地方政策中不能觸碰的調(diào)控紅線，一觸即死成為該類政策的宿命。雖然中央政策層面年初即傳出對首次購房予以支持的聲音，從而為剛需購房者帶來福音，然而，中央一再重申調(diào)控政策不變表明，截至目前中央對于鞏固房地產(chǎn)調(diào)控成果的決心始終未有松動。
實踐中，一些地方雖然在宣傳口號上與中央保持一致，但在持續(xù)下滑的土地收入、地產(chǎn)交易收入以及地方經(jīng)濟壓力之下，卻在私下不斷地微調(diào)地方政策，其目的即在于反復試探中央政策的底線。南京市政府推出的支持人才住房消費政策，事實上就是一例典型。對已入選南京市“321”計劃的人才而言，首次購買自住商品住房即視同南京戶籍，這無疑使本不具有購房資格的人通過政策微調(diào)進入了當?shù)刈》肯M市場，因此也就難逃放松限購標準之嫌疑。
南京市政府通過制定地方政策來擴大內(nèi)需、拉動消費，一方面反映出地方政府在應對后危機時代經(jīng)濟發(fā)展形勢時突出了其重要抓手，另一方面也體現(xiàn)了地方政府在以實際行動致力于貫徹落實中央政策、推動區(qū)域經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。因此，總體而言，南京市政府的這一政策立足于擴大內(nèi)需，預借政策引導來增強地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力，這與中央“穩(wěn)增長、惠民生、調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型”的核心政策目標是保持一致的。
但是，面對日益激烈的人才市場競爭，南京市政府專門針對已入選南京市“321”計劃的人才就住房消費市場準入政策進行微調(diào)，即便其主觀上是善意的，但這種通過完善地方人才政策來挑戰(zhàn)國家現(xiàn)行房地產(chǎn)調(diào)控政策底線的行為并不足取，地方政府在政策博弈中應盡量減少與中央政策的沖突，不能突破中央政策的底線。
在吸引人才、促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變以及消費結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的過程中，地方補貼政策是其中的重要工具之一。作為財政補貼的一種類型，地方補貼同樣是一種轉(zhuǎn)移性支出，對改變市場的資源配置結(jié)構(gòu)、穩(wěn)定市場的供給與需求有著直接影響。由于地方政府對補貼的支付是無償?shù)模恍枰谎a貼者支付任何對價，因此領(lǐng)取補貼后，企業(yè)和個人實際收入實現(xiàn)凈增加，這對改善其經(jīng)濟狀況、提高其生產(chǎn)或消費能力有著積極意義。然而，地方補貼政策的采用必須適度和透明，貫徹程序公平原則和實質(zhì)公平原則，必須兼顧市場實際需求與財政實際支出能力，否則即會對市場產(chǎn)生不必要的扭曲作用，妨礙市場機制正常功能的發(fā)揮。
南京市政府對入選“321”計劃的人才實施的購房補貼，適用于該類人才首次購買自住商品住房，具體的補貼標準是按照五年內(nèi)個人所得稅市以下留成部分來計算。這種補貼典型地歸入了地方政府補貼范疇，把地方所引進人才的住房福利待遇與促進地方住房消費政策銜接了起來，使入選“321”計劃的人才普遍享有了在南京市首次購買自住商品住房的資金優(yōu)惠。
至于這種購房補貼是否公平，主要取決于南京市在引進人才戰(zhàn)略中是否給予其他類型人才以相同待遇，是否存在人才購房補貼歧視。與普通購房人相比，這種補貼體現(xiàn)了地方政府對“321”計劃人才的傾斜性保護政策，通過這種補貼地方政府著力于改善住房資源配置結(jié)構(gòu)，單從這一層面講，只要補貼程序公開透明，很難說這樣的補貼不公平。當然，在中央限購令尚未解除的前提下，這種購房補貼的正當性值得探究，其對公平就業(yè)是否產(chǎn)生負面影響需要更進一步的分析。
當前，地方政策的合法性問題較為突出。有人說，這是一個政策不斷增長且日益盛行的時代。
從時代背景看，政策與法律的關(guān)系一直糾結(jié)在傳統(tǒng)、法律現(xiàn)代化以及后現(xiàn)代思潮的激烈碰撞之中，法律的至上性受到了挑戰(zhàn)，政策與法律、實質(zhì)法治與形式法治之間的矛盾相互交織在一起。與政策的增長和盛行相伴而生的，是法律的日益空洞化，這種趨勢不斷動搖著人們傳統(tǒng)的法治信念和理想，對法律的權(quán)威性形成了巨大沖擊。
正確認識地方政策與法律的關(guān)系至關(guān)重要。地方政策與法律的區(qū)別完全可以從政策與法律的辯證關(guān)系中得到詮釋，二者在制定主體和程序、實施機關(guān)和方式、規(guī)范表現(xiàn)形式、調(diào)整手段等方面有著明顯不同。這里所要強調(diào)的，是二者之間的聯(lián)系。
通常而言，地方政策對法律具有拾遺補缺的作用，地方政府在尊重法律原則和規(guī)則的前提下，可以通過地方政策來彌補法律的不足，以更好發(fā)揮法律調(diào)整社會經(jīng)濟關(guān)系的功能作用。但是，地方政策與法律之間并不是簡單的平行關(guān)系或并列關(guān)系，而是一種主從關(guān)系，在這種關(guān)系中，地方政策需要服從法律的價值取向，用政策的靈活性和不斷試錯來彌補法律穩(wěn)定性之不足。然而，實踐中，一些地方為了便宜從事，用政策替代法律，或者用政策不斷侵蝕法律的邊界，這樣做既危險又愚蠢，其最終結(jié)果可能導致法律虛無主義，與憲法規(guī)定的依法治國背道而馳。
南京市政府推出的前述政策并不局限于政策博弈的問題，這樣的舉措提示我們，雖然我國尚缺乏一部宏觀調(diào)控基本法，但在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)，地方政策的制定必須堅守合法性邊界，使人才就業(yè)的政策福利符合《就業(yè)促進法》中公平就業(yè)、消除就業(yè)歧視的規(guī)定，以維護地方政策與國家法律的統(tǒng)一。