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在5月22日召開的國土資源部第13次部長辦公會上，國土資源部部長徐紹史表示，要縮小征地范圍，控制征地規模，積極穩妥推進縮小范圍試點工作，讓明顯屬非公益性的用地退出征地范疇。
讓屬于非公益性的用地退出征地范疇，這當然是一個值得歡迎的舉措。但問題是，目前的《土地管理法》中，并不存在通過非征地方式開辟建設用地的途徑。城市化所需要的建設用地只能從國有土地中獲得，農民集體所有的土地無法直接成為建設用地，必須經由政府之手通過“征收”的方式將土地所有權從集體變為國有，然后再以“招拍掛”等手段將這些土地投入到各種不同的用途中。
《土地管理法》第43條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。”這意味著，政府壟斷了建設用地的一級市場，幾乎所有建設用地都必須取之于國有土地。
正是政府對于建設用地的壟斷，才使得所有矛盾都集中于政府——既然你壟斷了征地，那發生問題之后當然得由你來承擔責任。大規模的官民糾紛也就伴隨這種供地模式產生，甚至有人認為這是轉型時期最嚴重的社會問題。國土資源部要改革非公益用地的供地模式，當然值得歡迎，但問題是，今后如何改？我們該如何看待《土地管理法》第43條的規定？
在我看來，改革建設用地供地模式的一個可選擇的辦法，就是把目前由政府壟斷一級市場的供應模式改為由農地的所有者向建設用地的需求者直接供應。好處在于減少了交易成本，因為減少了政府征收這一環節，就節約了很多基于征收產生的行政成本。同時，這種建設用地的供應模式也有利于集約用地：一個非常簡單的道理，隨著單位用地成本的提高，土地使用者的用地沖動就會受到遏制。
這個建議不僅在經濟上劃算，在法律上也可行。《憲法》第10條只是規定“城市的土地屬于國家所有”，但并沒有限制集體所有的土地的使用用途。在《土地管理法》第43條中，才有了“建設用地必須依法申請使用國有用地”的規定。但是，這樣禁止集體土地進行非農開發是否與憲法的精神相一致？換句話說，建設土地是不是只存在于城市？
其實，目前這種由政府統一供應建設用地的模式也存有法律上的障礙。《憲法》和《土地管理法》都規定了“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”，這意味著征收和征用土地的前提必須是“公共利益”。實際情況是，并非所有征收都基于“公共利益”而產生，但新的國有土地的取得都基于征收。這意味著很多非“公共利益”用途的土地的取得方式在目前的法律上并沒有依據。
那么，何為公共利益呢？法律上沒有明確規定。不過《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條歸納了六種情形為“保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要”，分別是：“（一）國防和外交的需要；（二）由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；（三）由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；（四）由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；（五）由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要；（六）法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。”
如果以上六種情形就是屬于憲法和法律規定的公共利益，那么我們可以認為目前非公益性建設用地的取得存在著嚴重的合法性危機。解決之道就是增加非公共利益建設用地的取得途徑，允許集體所有的土地成為建設用地，而不只是被征收成為國有土地之后方能成為建設用地。
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