我國進入發展新階段，國有企業改革和國有資本調整，日益成為影響和牽動經濟社會發展全局的重大問題。從現實需求出發，以公益性為目標調整和優化國有資本配置，首先有利于經濟發展方式轉變：改變經濟結構、改善投資結構，重在國有資本的合理配置；改變國民收入分配格局，理順利益關系，需要國有資本及其收益能夠成為社會福利的重要來源。其次有利于適應全社會公共需求的變化：在公共產品短缺的新階段，社會對國有資本作用的關注和期待，主要不在于國有資本規模增大了多少、利潤增長了多少，而在于能夠在多大程度上讓廣大社會成員普遍分享國有資本增值創造的社會福利，在多大程度上有利于國計民生。本著適應基本國情，滿足社會需求，有利于經濟發展方式轉變的原則，提出以強化公益性為目標推進新階段國有資本戰略性調整的16條建議。
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我國進入發展新階段，強化國有資本公益性的現實需求全面增強 |
1.隨著我國進入公共產品短缺時代，國有資本公益性不足的矛盾逐步凸顯。中央早在2003年的十六屆三中全會就曾明確提出，“完善國有資本有進有退、合理流動的機制，進一步推動國有資本更多地投向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域”。2002-2010年，全國國企數量平均每年減少7500家左右，但同時銷售收入年均增長18%，利潤年均增長23%。2002-2011年，中央企業的資產總額從7.13萬億元增加到28萬億元，營業收入從3.36萬億元增加到20.2萬億元。從國有資本規模擴展和利潤增長的指標看，這10年來國有資本戰略性重組取得明顯成績。當前的問題在于，國有資本在一般競爭性領域規模過大、范圍過寬的矛盾仍然比較突出。例如，2003-2008年，國有資產在房地產業的擴張最快，年均增長33.5%；2009年國資委分管的129家央企中，超過70%的企業涉足房地產業。而央企開發建設的保障性住房，到2011年僅占全國已建成保障性住房面積的13%-15%。
2.更好地發揮國有資本的主導作用，對強化國有資本公益性提出新的要求。目前，國有資本占絕對優勢地位的行業主要在自然資源類產業等上游產業或基礎領域。在石油石化、電力工業和通信三大行業，2009年國有資本占全部央企資本總額的68.13%。現實的突出問題是，這些行業價格不合理的現象比較普遍。以基礎電信運營領域為例，國有股占比為71%，但截至2010年，我國寬帶上網平均速率排名全球第71位，不及美國、英國、日本等30多個經濟合作組織國家平均水平的1/10，平均1兆每秒網速的接入費用卻是發達國家平均水平的3-4倍。強調國有資本在適應社會公共需求變化中的主導作用，不僅在于國有企業在多少行業具有控制力，更重要的在于行業發展的成果能夠在多大程度上惠及廣大社會成員。
3.改變利益格局失衡，對強化國有資本公益性提出新的要求。根據2008年的數據，石油、電力、電信、煙草等行業的員工人數不到全國職工人數的8%，但其收入相當于全國職工工資總額的60%左右；從行業內部的工資收入差距看，基本趨勢是，國有資本比重越高，職工收入越高。當前，在利益格局嚴重失衡的背景下，如何通過強化國有資本公益性，改變國有壟斷行業不合理的收入分配格局，使國有企業成為“社會穩定器”，成為新階段市場化改革不可回避的重大改革任務。
4.實現國有資本盈利性和公益性的有機統一，對強化國有資本公益性提出新的要求。這些年，隨著國有資本收益的提高，國有資本收租分紅的比例并未有多大改變。2010年，全國國有企業實現利潤19870.6億元，同比增長37.9%，其中化工、電力、有色、交通等行業利潤增長超過1倍。目前，國資委管理的國有企業根據行業不同，其上繳紅利占其利潤的比例分為四類，分別是15%、10%、5%和不上繳。按照國際慣例，上市公司股東分紅比例為稅后可分配利潤為30%-40%，實際上其他國家國有資本向國家上繳盈利普遍高于這個水平，英國盈利較好的企業上繳盈利相當于其稅后利潤的70%-80%。相比而言，2007年恢復“紅利”征繳以來，央企中上繳比例最高的資源性行業及壟斷行業，上繳紅利僅占稅后利潤的15%，明顯偏低。
5.為民營經濟和中小企業創造良好的政策環境和制度環境，對強化國有資本公益性提出新的要求。未來5-10年，為民營經濟和中小企業創造良好的政策環境和制度環境，成為轉變經濟發展方式的重大任務。由于國有企業在某些行業的強勢地位，非公經濟在許多行業的“玻璃門”始終難以打破。近幾年，銀行貸款大約80%給了國有企業，民營中小企業融資難的問題越來越突出。為此，加大力度落實非公經濟新36條，重要的措施之一，在于逐步將更多的國有資本配置在公益性領域，使競爭性領域的國有資本進一步減少，為民營經濟騰出更大的發展空間。這樣，把國有經濟和非公經濟兩者各自的優勢發揮好，為民營經濟和中小企業發展開辟更大的政策空間和制度空間。
6.確立強化國有資本公益性的戰略目標。第一，新時期國有資本的主導作用，應當更加顯著地體現為全社會福利水平的普遍提高，為此，應當確立國有資本在提高普遍福利上的目標；第二，國有資本要發揮社會穩定功能，需要帶頭進行收入分配改革，在調節收入分配差距上有所作為；第三，國有資本的盈利，不能主要服務于國有資本規模的擴張，而應當服務于公益性支出的增加。
7.確立國有資本在提高普遍福利上的目標。第一，與我國2020年基本實現基本公共服務均等化的目標相銜接，規定新增國有資本配置在公共產品領域的約束性指標，使公益性服務惠及農村、落后地區和困難群體，使新增國有資本投入到公益性服務上的比例不低于60%；第二，確立基礎領域提高產品服務質量、降低價格的目標，倒逼國有壟斷行業改革；第三，在同一行業，區分公益性和非公益性環節，規定公益性環節國有資本最低配置比例目標，限制非公益性環節的國有資本投入。
8.確立國有資本在縮小收入分配差距上的目標。第一，控制行業收入差距。根據2009年國家統計局公布的數據，我國收入最高和最低行業的差距達11倍。這是一個相對保守的數字，但即使是這個數字也大大高于國際平均水平。例如，2006-2007年最高和最低行業工資差距，日本、英國、法國約為1.6-2倍，德國、加拿大、美國、韓國在2.3-3倍之間。考慮到我國行業間工資差距過大的壟斷因素，“十二五”期間應重點控制壟斷行業的過高收入。在這個前提下，將行業差距縮小到7倍左右。第二，控制壟斷行業工資總額增長。通過5-10年的努力，將壟斷行業職工工資收入占全國職工工資總額的比例從60%左右降低到40%以內。第三，參考各行業的平均標準，制定國有企業高管薪酬標準。把壟斷行業高管薪酬與一般競爭性行業的高管薪酬差距控制在30%以內。
9.確立國有資本收租分紅的改革目標。強化國有資本公益性，重要的途徑是通過對國有資本收租分紅，擴大公益性支出，使國有企業分紅能夠逐步承擔基本公共服務均等化新增財力需求的30%-40%，即承擔2.8-3.7萬億元。國有企業“十二五”累計利潤預期為10.8萬億元，要承擔起2.8-3.7萬億元的社會福利建設新增支出，國有企業平均分紅比例在“十二五”期間需要提高到30%左右。
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改變國有資本配置格局，加快實現國有資本的公益性回歸 |
10.調整投資結構，使新增國有資本投資主要配置在公益性領域。例如：第一，將更多的新增國有資本投資到隨著市場范圍擴展而出現的公益性領域，這將有利于降低交易成本，有利于提高以普遍福利為目標的投資效率；第二，將更多的新增國有資本投資到與人的基本生存權、發展權相對應的公共產品和準公共產品領域，提高勞動力素質，促進產業發展由物質資本投入為主轉向以人力資本投入為主，比如教育、醫療等基本公共服務；第三，將更多的新增國有資本投資到環境保護等具有正外部性的領域，促進產業結構的優化調整和發展方式轉型；第四，將更多的新增國有資本投資到事關國計民生和國家安全的戰略性領域，強化國有資本對非國有資本的引導和支持作用。
11.國有資本逐步從一般競爭性領域退出，重點轉移到公共產品領域。第一，著力解決長期困擾我國居民的看病難、看病貴問題，需要加大新增國有資本在醫院建設、醫療設備購買、醫護人員培訓等多方面的投入；第二，著力解決住房難的問題，需要國有資本發揮更大的作用。目前，全國各省市“十二五”開工總規模只有3000萬套左右，比住建部公布的3600萬套低大約17%，建議國有資本加大保障房領域的投資力度，確保保障房建設計劃的順利實施。
12.把競爭性領域的國有資本，集中配置在事關中長期國民經濟持續快速增長的新興戰略產業，充分發揮國有資本優勢，參與更高層次的國際競爭，以提升國家競爭力。在國際競爭日益激烈的背景下，民營經濟不可能馬上替代國有經濟的國際競爭優勢，國有資本在這些領域的優勢不僅不能輕言放棄，相反還應當加強。其中資源、能源等領域的重要國有企業，是國家經濟安全的重要保障，是我國參與國際競爭最重要的基礎。建議進一步做強做優這些領域的國有企業，使其成為具有國際競爭力的世界一流企業。在載人航天、繞月探測、特高壓電網等領域的重大工程項目中，一些國有企業取得了一批具有自主知識產權和國際先進水平的創新成果，建議在高科技領域增大國有資本比重，使國有資本在引領國家科技進步中發揮更大作用。
13.對必須保留在其他競爭性領域的國有資本，要增加收租分紅比例，并主要用于公共產品領域投入。國有資本依靠競爭盈利，但其盈利性應當建立在公益性的基礎上，盈利的最終目的是增加公益性。第一，建議盡快出臺國有企業支付資源使用租金和利潤分紅的法律法規，根據《關于試行國有資本經營預算的意見》和《中央企業國有資本收益收取管理辦法》等相關規定，制定詳細的、可操作的利潤分配方案；第二，把國有企業的資源使用租金和利潤分紅納入全口徑財政收入預算；第三，對通過國有資本收租分紅所獲得財政收入的使用范圍做出調整，由以往對國有企業的再投資改為重點用于彌補社會保障等公共事業領域的資金缺口，以進一步增強基本公共服務均等化的財政支出能力。
14.對改革嚴重滯后的鐵路、食鹽等行業，盡快實現政企分開、政資分開。加快鐵路管理體制改革：第一，加快推進政企分開、管運分離，可以考慮完成交通運輸部門的大部門體制改革，將目前鐵道部的政策制定和監管等職能納入交通運輸部，把鐵路經營和運輸職能分離出去，可采取組建鐵路公司的形式，允許民營資本參與投資；第二，改革鐵路投融資體制，通過一系列資產重組化解鐵路債務；第三，加快網運分離。除路網部分由國家控股經營之外，其它部分放開市場，引入競爭。
建議在食鹽行業，參照糧食流通體制改革的模式，盡快實現政企分開、政資分開：第一，將當前鹽業管理與食鹽銷售分離；第二，改變各省食鹽各自為政的局面，實現食鹽行業的全流通；第三，在食鹽生產與銷售環節引入競爭機制，放開市場，允許民營資本進入，徹底打破壟斷；第四，強化食鹽行業的市場監管，加強對生產和銷售環節的監管。
15.對電力、電信、石油、民航、郵政等行業，應將自然壟斷和競爭環節切實分開，在自然壟斷部分強調國有資本主導，在競爭性環節對民營經濟放開。自然壟斷行業由國有資本壟斷經營，其本意是更有利于實現公益性。但就電力、電信、石油、民航、郵政等行業而言，并不是所有環節都具有自然壟斷性質，除網絡基礎設施部分外，相當多的生產環節都可以放開市場引入競爭。第一，通過資本市場的國有股減持，在非自然壟斷環節退出一部分國有資本，給民營經濟進入這些領域騰出一些空間；第二，在自然壟斷環節，通過BOT、TOT等多種形式鼓勵民間資本參與投資；第三，完善基礎領域的準入制度，對壟斷行業要逐步放松或解除管制，廣泛引入市場競爭機制，鼓勵民間資本參與基礎領域的公平競爭。
16.對城市公用事業，要盡快健全特許經營制度，形成合理的價格形成機制，積極引導社會資本參與。未來5-10年，我國城市化進程將大大加快，城市公用事業將全面快速增長。這一領域具有十分明顯的公益性，但僅僅靠各級政府和國有企業來經營，很難滿足社會需求。為此建議：第一，實現城市公用事業政事分開、政企分開、事企分開，建立完善的市場競爭機制、企業經營機制和政府監管機制；第二，打破壟斷經營，引入市場競爭機制，提高城市建設運營效率；第三，充分利用資本市場，徹底改變城市公用事業政府投資的單一模式，允許社會資本參與投資城市公用事業；第四，健全特許經營制度，形成合理的價格形成機制，利用已有的經營性公用事業資產，以特許經營方式向社會資本、資本市場進行多元化融資，積極引導社會資本參與，有效緩解公用事業建設資金短缺的狀況。
(執筆：方栓喜
倪建偉 張飛)