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2012-04-17 作者：劉遠舉（上海金融與法律研究院項目研究員） 來源：東方早報
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關于政府推行的農村義務教育階段學生“免費午餐”項目中出現的種種問題，我曾撰文提出，把免費午餐的基礎建立在血親之愛的基礎上，把錢發給家長，用老師、學校的力量去監管親情，而不是用不穩定的自愿者去監管無愛的行政。雖然有農民工外出打工的現實，但既然現在中國的農村還能給全國人民提供糧食，那么把錢直接分發給家長后，他們肯定也有時間解決自己孩子、孫子的午飯。發放統一飯盒，學生攜帶便當，學校提供統一的冷藏、加熱設備，老師和學校監督查看學生的午飯內容，這樣做既避免了把雞蛋放入一個籃子里，避免食品安全問題，也可利用家長的無償勞動，實際增加午餐的投入。對于無法提供合格午餐的少數家長則可由學校接管。
對這種看法，不少人贊同，但也有人反對。民間免費午餐項目的發起者鄧飛先生在微博上做出了回應。他說，經濟學家不知道的是，農村有5800萬父母棄家打工。對于鄧飛先生，我是充滿崇敬之情的。但我也不免覺得，一個“棄”字，顯示出鄧飛先生對于農民工父母背井離鄉打工的某種“何不食肉糜”式的道德優越感。更重要的是，這似乎是現在“免費午餐”項目的最大的假設，即，不相信農村兒童的父母、叔伯、爺爺奶奶。
從鄧飛先生的微博，以及相關評論來看，大多數人普遍相信制度而不相信人性。這種態度，可以說是一個進步，但如果順著螺旋上升的事物發展規律來看，他們還可朝前一步：制度并不能自動實現自身，它必然由人來實現，建立在人性之上。制度需要人性的接口。人性有善有惡，制度因其本身的性質，可以分別接在人性之善和人性之惡上。
在有原罪文化傳統的西方社會中，監督的制度、組織的制度顯然是建立在人性惡這個假設之上的。最顯著的例子就是多黨制和三權分立，畢竟，兩個魔鬼的撕咬好過一個天使自身，惡意的媒體監督也可淘汰社會的虛偽和丑惡。但同在西方社會，執行的制度和個體相關的制度卻是建立在人性善的前提上的，或者說是充分相信個體最有動力，也最有效率改善自身福利。
比如，國外的個稅退稅制度，澳大利亞的奶粉補貼制度，都是直接退給家庭稅金，因為這種直接執行的制度，建立在人性善的認知基礎上，效率更高、福利改善更有效。簡單地說，減稅好過增稅后再發補貼。
但在中國，事情多相反，人們不相信個人、家庭自我改善的本能，而把改善個體福利的具體措施、制度建立在人性惡的接口上。為了改善他們的福利，就通過組織去完成。于是，增稅，再發放補貼；征農民的地，再修廉租房。而具體執行的組織，卻被認定為“高效、廉潔、全心全意提供服務”，這無疑建立在人性善的假設上。“免費午餐”項目的問題，正源于此。
當然，這并不是說“免費午餐”這種補貼形式有問題，畢竟這里面多數是轉移支付性質，但問題在于對家長嚴防死守的態度是否正確？一個事情，在回答怎么辦之前，必然先需要回答“是什么”，在規范之前，必然是實證。
我覺得，“免費午餐”項目必須面對三個方面的問題：
第一，受助者是什么樣的。受助者的家庭結構如何，缺少的是資金還是時間，在多少程度上會因其他原因挪用免費午餐的補貼？這種挪用的動機有多強，是否因為挪用被剝奪享受補貼的權利也在所不惜？
第二，執行者是什么樣的。學校的結構如何？學校的學生人數分布如何？在這個分布情況的基礎上，建立食堂的效率如何，成本如何，是否合算？基層政府的效率如何，清廉程度如何？食堂人員構成如何？
第三，監督者是什么樣的。志愿者的來源如何，平均能參與多久？如何能避免所有組織都存在的擴大自身預算沖動的傾向？
工欲善其事，必先利其器。我是學技術經濟的，對于一個每年由中央政府投入160億元的項目，如果是基礎設施建設，那么前期調研會占到整個投資的相當一部分。這不但能研究項目是否可行，也可提前識別建設、營運期間的風險，避免風險、提高效率。對于“免費午餐”項目來說，即使投入一億元（0.6%）來進行這調研，如果能稍微提高整個項目的效率，比如提高1%，也是投入大于產出的。
回答這些問題，不必害怕說出政治不正確的話，比如：“農村父母、祖父母普遍存在對孩子健康短視的傾向；由于重男輕女的存在，如發放免費午餐的資金到家長手中，即使在老師和學校的監督下不能挪用給兒子，家長也會實質上拒絕，仍不給女兒做好午餐。”這種實證研究并不做價值判斷，只需要去了解情況。
中國地大物博、風俗各異，經濟情況差異巨大，現實殘酷而多變，但無論如何，總有一個主線。把握這個主線，并在各級政府配合下，有了清晰的認識之后，顯然才能把事情做得更好，而不是在不斷試錯中前進。試錯雖然有價值，但既然有清晰的各級政府，有社會學者、非政府組織的參與，利用現成數據，或以田野調查的方式收集情況，在清晰回答了“是什么”之后，我們不難找出“怎么辦”！
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