改革開放以來，我國的經濟增長主要是依靠工業化實現的。通過大力推進工業化，特別是大力發展以出口導向為主的勞動密集型產業，我國經濟保持了30多年的快速增長。當前和今后，我國經濟增長的動力機制需要調整，城鎮化將成為經濟增長新的動力源泉。
改革開放30多年來，我國經濟保持了年均9%以上的快速增長，GDP總量躍居世界第二位。我國之所以能取得如此巨大的發展成就，主要是依靠改革開放，調整工業化戰略，發展以出口導向為主的勞動密集型產業。然而，當前國內外發展環境正在發生深刻變化，需要相應調整我國經濟增長的動力機制。從國際看，一方面在國際金融危機爆發后，世界供求結構正在發生深刻變化，美歐等發達國家紛紛改變高負債的消費方式，政府縮減財政支出，居民降低消費率提高儲蓄率，由此造成對勞動密集型產品的進口需求下降；另一方面，目前世界上一些發展中國家，如洪都拉斯、越南等，正在利用比我國更加低廉的土地和勞動成本，生產與我國相同的勞動密集型產品，在美歐市場上對我國產品形成了明顯的替代效應。這給我國繼續依靠投資和出口拉動經濟增長帶來巨大的外部阻力。從國內看，我國勞動成本不斷上升、土地價格持續上漲和人民幣升值，導致勞動密集型產業生產成本大幅度增加，贏利空間不斷被壓縮，許多勞動密集型產品利潤水平極低。
在這樣的國際國內形勢下，加快推進城鎮化將成為經濟增長新的發動機。推進城鎮化可以從基礎設施建設和消費品市場擴大兩方面消化大量工業產品。城鎮化不僅僅表現為城鎮空間的擴展，更重要的是表現為人口的集聚和城鎮人口規模的擴大。實踐表明，城鎮化率的提高能帶來人均國民收入的明顯增長，由此可顯著提高居民購買能力；同時，大量農民進城落戶后，其消費傾向和消費結構將發生變化，不僅會從農產品生產者轉變為農產品消費者，而且會大量增加工業品消費。此外，城鎮化還可以促進產業結構調整升級。城鎮為技術研發和推廣提供了廣闊的支撐平臺，是人力資本提高和知識積累的大熔爐，這為制造業結構轉型升級創造了條件。同時，城鎮發展還可以增加第三產業的就業彈性和就業規模，提高服務業在產業結構中的比重。
根據國際經驗，上中等收入國家的城市化率一般在60%以上。用人均國民收入水平衡量，我國經濟發展已經處于上中等收入國家水平，但城鎮化率只有49.95%，還處于中低等收入國家水平。我國城鎮化之所以滯后，現有體制安排和城鎮化發展模式是重要原因。
“唯GDP論”的發展模式擠壓了城鎮發展的空間。在現行財稅體制和政績考核體系下，城市政府千方百計搞園區開發、招商引資，著力推動產業發展。大量公共資源和民間資源被導向產業發展，造成城鎮發展既缺乏公共資源配置，又缺乏民間社會資源的支持。近年來，盡管城鎮建設取得很大進展，但真正能帶來人口深度城鎮化的公共服務和公共設施建設并不多見。
城鄉二元體制制約著進城農民遷移落戶。一方面，農民轉化為市民的能力被削弱。在城鄉二元土地制度安排下，農民從土地征占轉讓中獲得的收益十分有限，加上農民工與城市居民同工不同酬，導致農民在土地非農化和人口非農化過程中失去了本應歸屬自己的一部分發展資本，無形中削弱了他們進城落戶的能力。另一方面，農民進城落戶的門檻被抬高。在城鄉二元體制下，城鎮居民在教育、醫療、住房、就業、養老以及社會救助等方面享受較高福利待遇，農村居民的基本社會保障和基本公共服務則十分有限。受既有體制限制，農民即使進城也很難獲得市民身份，無法在教育、醫療、住房、就業、養老、社會救助等諸多領域享受與城鎮居民同等的待遇。生存和發展的高成本制約著農民工向城鎮正常轉移，城鎮化進程因此受到阻滯。
城鎮發展模式不利于推進城鎮化。我國現有的城鎮發展模式不利于集聚人口。第一，“以大管小”的城鎮化模式對人口向城鎮集聚存在不利影響。在現有城鎮管理體系下，公共資源和公共權力集中在直轄市、省會城市，同時國家給予許多優惠政策扶持這些城市發展。借助這些有利條件，大城市發展越來越快、越來越好。人口因此過度向大城市集中，造成大城市擁擠不堪，迫使城市政府進一步強化戶籍、教育、醫療、住房、就業、養老等方面的管理，阻止人口向大城市遷移。同時，中小城市和小城鎮在被忽視以及公共資源和公共權力上移的情況下，基礎設施條件差，公共服務不完善，產業發展成本高，因而人口集聚的動力不足。第二，城鎮分散式發展，基礎設施和公共服務難以形成城市群效應，降低了城鎮對人口的吸納能力。在現有體制條件下，我國各級城市（鎮）基礎設施建設和公共服務體系構建是獨立進行的，相互之間缺乏必要的規劃和聯系。一方面，大城市高標準建設的基礎設施和公共服務體系，不能對中小城市（鎮）形成輻射和帶動效應；另一方面，中小城市（鎮）很低的基礎設施和公共服務供給能力，使得它們難以同大城市在功能上對接，造成人口不能在城市之間實現梯級轉移，城鎮化在集聚人口方面無法發揮城市群聯動效應。
要使城鎮化真正成為我國經濟增長的新動力，必須加快體制改革，破除制約城鎮化推進的制度和政策障礙。
協調工業化與城鎮化的關系，促使更多公共資源投入城鎮發展。應改革創新干部考核機制，將城鎮化率以及城鎮公共基礎設施和公共服務情況作為重要考核指標，改變地方領導干部過于注重發展工業項目的激勵機制。鼓勵各級政府將公共資源投入向基礎設施建設、公共服務體系構建等方面傾斜，以增強城鎮的人口承載能力。
改革排斥農民進城落戶的城鄉二元體制。從長期看，應改革城鄉二元戶籍制度，逐步推進城鄉基本公共服務均等化。在具體思路上可以考慮建立全國統一開放的人口管理機制，構建有利于人口流動、可轉移接續的社會保障體系，方便農民工身份轉換。從近期看，中小城市和鎮應加快戶籍制度改革步伐，放開農民工進城落戶的政策條件；大城市應根據實際情況，允許有固定住所、穩定職業、穩定收入來源的農民工轉為市民。同時，廢除針對農民工的歧視性體制安排，在建立和完善農民工社會保障、社會救助等制度的基礎上，逐步推進城鄉居民在社會保障和基本公共服務方面的均等化和一體化。
積極推進土地制度改革。土地是農民生存和發展的重要資本。規范土地征占用、促進土地承包經營權流轉，應充分發揮市場配置資源的基礎性作用。應改革土地征占用辦法，嚴格界定公益性和非公益性用地界限，不斷縮小公益性征地范圍。同時，不同類型的土地交易都應按市場規則進行。應逐漸將農民培育成為土地市場交易主體，積極研究農民集體建設用地直接參與土地市場交易的辦法。進一步完善土地流轉政策，按照依法自愿有償原則，鼓勵農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權。應積極探索耕地、草地承包經營權抵押辦法，允許農民將承包經營權進行抵押。改革農村宅基地制度，在對農民實行“一戶一宅”政策基礎上，積極探索農村宅基地交易市場化辦法，允許農村宅基地及其建筑物依法自愿有償轉讓。應進一步規范各級政府在土地交易中的行為，限制地方政府“借地生財”。政府不能替代市場也不能包辦市場，而應著力健全土地法規，支持中介組織發育，加強監督監管，維護土地市場的公正性和公平性。
轉變城鎮發展模式，促進人口集聚。首先，城鎮發展要從“以大管小”轉向以大帶小。應通過改革將公共資源和公共權力協調用于不同規模的城鎮發展，特別是在資金配置、行政許可、土地占用、財稅政策、金融信貸、進出口、吸引外來資本、基礎設施建設等方面，應考慮和照顧中小城市和鎮的發展需要�？煽紤]將國家公共資源配置適當向中小城市和鎮傾斜，支持其加強基礎設施建設，構建公共服務體系，以增強其人口承載能力。其次，大中小城市和鎮之間在基礎設施建設、公共服務體系構建、產業布局等方面應進行統一規劃、科學建設。大城市應打破行政壁壘，按照區域一體化和發展城市群的思路，將基礎設施和公共服務不斷向周邊中小城市和鎮延伸，形成以大帶小效應。同時中小城市和鎮需要在相應方面積極與大城市對接，在區域空間上與大城市形成梯級功能結構，為人口流動和產業轉移創造條件。
