財(cái)政部日前印發(fā)《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》，推出地方政府債發(fā)行的新做法，它給地方政府提供了熟悉債券市場的機(jī)會，也顯現(xiàn)出財(cái)政體制改革的新動向。但筆者認(rèn)為，地方政府債實(shí)現(xiàn)完全自主發(fā)行尚需多個(gè)前提，目前應(yīng)謹(jǐn)慎推出。
此次試點(diǎn)“自行發(fā)債”并不是完全的自主發(fā)行，而是很小范圍的事務(wù)性操作試驗(yàn)。因?yàn)榘l(fā)行規(guī)模仍舊由中央管控，在國務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)由地方政府自行組織發(fā)行；債券形式和結(jié)構(gòu)統(tǒng)一規(guī)定為記賬式固定利率附息債券，對期限和期限結(jié)構(gòu)也均有明確規(guī)定；發(fā)行利率也規(guī)定統(tǒng)一“以新發(fā)國債發(fā)行利率及市場利率為定價(jià)基準(zhǔn)，采用單一利率發(fā)債定價(jià)機(jī)制確定”；還本付息的管理由財(cái)政部統(tǒng)一管理，而不是地方政府自行管理。
由此可以看出，試點(diǎn)實(shí)質(zhì)上只是給予地方政府在選擇承銷團(tuán)、具體組織發(fā)行的事務(wù)性過程的實(shí)施權(quán)。但從財(cái)政部包辦一切，到讓地方政府自行發(fā)債，則有利于地方政府學(xué)習(xí)和熟悉發(fā)債的事務(wù)性技術(shù)，為向地方政府完全自主發(fā)債過渡做準(zhǔn)備。
從試點(diǎn)范圍看，所限四省市均為經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)。但由財(cái)政部代為管理還本付息，說明中央政府對地方政府的管理還不敢完全放手，對風(fēng)險(xiǎn)猶存顧慮。但代為管理還本付息是否意味著中央政府的擔(dān)保，從嚴(yán)格意義上來看是不能肯定的。如果是擔(dān)保，從法律上、從發(fā)行的文件上，都必須有擔(dān)保的明確承諾和說明，而從我國政府運(yùn)行管理的體制情況看，所試點(diǎn)自行發(fā)行的地方債，實(shí)際上與中央代發(fā)并無差異，因此在實(shí)質(zhì)上也不能得出與預(yù)算法等現(xiàn)行法規(guī)矛盾的結(jié)論。
當(dāng)然，盡管此次試點(diǎn)辦法距離地方政府完全自主發(fā)債還相去甚遠(yuǎn)，但它已預(yù)示著進(jìn)一步進(jìn)行政府債務(wù)管理和財(cái)政改革的意向。
| |
完全自主發(fā)債應(yīng)謹(jǐn)慎推出 |
要實(shí)現(xiàn)地方政府債的完全自主發(fā)行，還有很長一段路要走，目前階段應(yīng)謹(jǐn)慎推出。坦率而言，要實(shí)現(xiàn)完全的自主發(fā)行和管理，尚需建立一整套完整的制度和法規(guī)安排，從發(fā)債流程、發(fā)債規(guī)模確定的技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)、承銷商選擇等各個(gè)方面，做出詳細(xì)規(guī)定。需要解決的重點(diǎn)或關(guān)鍵環(huán)節(jié)至少包括：
預(yù)算管理和債務(wù)綜合管理。預(yù)算的產(chǎn)生程序，是需要預(yù)算法、地方財(cái)政和預(yù)算管理制度進(jìn)行改革和完善后才能實(shí)現(xiàn)的。也就是說，究竟怎樣才能實(shí)現(xiàn)預(yù)算的硬約束，必須有完善的技術(shù)措施，有完整的法律框架，有完備的治理結(jié)構(gòu)和機(jī)制。建立和實(shí)現(xiàn)預(yù)算硬約束，關(guān)鍵在于對地方政府首長任期內(nèi)考核指標(biāo)的量化及相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)評估。應(yīng)細(xì)化和量化地方債務(wù)和財(cái)政狀況的綜合評估標(biāo)準(zhǔn)，作為發(fā)債管理的依據(jù)。應(yīng)建立幾個(gè)約束：一是總債務(wù)規(guī)模、發(fā)債規(guī)模、負(fù)債率的約束；二是債務(wù)資金項(xiàng)目化管理約束，嚴(yán)控甚至禁止無指定用途的負(fù)債和發(fā)債。
信息詳盡公開披露。地方政府債面向投資人發(fā)行，無論是公開還是私募發(fā)行，都必須信守誠信原則和信息披露規(guī)則。地方財(cái)政的信息完備性，是一個(gè)基礎(chǔ)性的工程，也是一個(gè)公開化、透明化的過程。沒有地方財(cái)政信息的完全公開或相關(guān)信息的披露，就不可能進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)判斷，就不可能有市場化的完全自主發(fā)行。地方政府財(cái)政與債務(wù)信息的詳盡 、持續(xù)、規(guī)范披露，是地方政府債完全自主發(fā)行的一個(gè)必要前提。
但地方政府財(cái)政信息的粗略和不透明，也是一個(gè)需要下大決心、花大力氣、用大動作才能解決的問題。地方政府財(cái)政和債務(wù)信息不完備、不完全透明，是外界和市場對其債務(wù)數(shù)據(jù)有種種推測甚至臆斷的原因，是形成市場風(fēng)險(xiǎn)的根源。放不放手讓地方政府自主發(fā)債的關(guān)鍵前提，是能不能、有沒有勇氣從體制機(jī)制上徹底解決地方政府財(cái)政信息詳細(xì)透明問題。
建立地方政府信用評級。不同地方政府的財(cái)政狀況和抗風(fēng)險(xiǎn)能力不同，不同時(shí)期的地方政府的財(cái)政狀況和風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)也有不同，因此對每一只完全自主發(fā)行的地方政府債券不能不進(jìn)行信用評級，否則投資者無法在風(fēng)險(xiǎn)和價(jià)格上進(jìn)行判斷。即使不進(jìn)行第三方獨(dú)立評級，投資人也要進(jìn)行內(nèi)部評級。對于地方政府的信用評級而言，一是信息不足，二是國內(nèi)尚未有一家獨(dú)立專業(yè)機(jī)構(gòu)建立起一套為市場所認(rèn)同的信用評級體系。預(yù)計(jì)未來1-2年，這個(gè)評級體系和辦法仍難以推出。即便投資者有一個(gè)自己的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，甚至大型投資機(jī)構(gòu)可能會有內(nèi)部評級方法，但不能不看到這一技術(shù)的障礙，將阻礙地方債完全自主發(fā)行。
建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管制機(jī)制。建立什么樣的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制？是否允許建立滾動償債機(jī)制？作為政府避免債務(wù)償付風(fēng)險(xiǎn)的重要機(jī)制，以債還債的機(jī)制是否需要建立？累加的政府債務(wù)與通貨膨脹控制之間的關(guān)系如何把握？地方債務(wù)危機(jī)的處置機(jī)制，包括中央政府擔(dān)保、代償付，或者折比償還、延期償還等等，都應(yīng)當(dāng)有一套規(guī)則事先進(jìn)行規(guī)范。
發(fā)行程序管理的規(guī)范。包括發(fā)行主體資格標(biāo)準(zhǔn)、承銷商選擇的標(biāo)準(zhǔn)、利率的定價(jià)機(jī)制、銷售和認(rèn)購規(guī)則、轉(zhuǎn)讓或交易及質(zhì)押抵押、本息償付、發(fā)行失敗處置等等方面，都需要事先制定明確的規(guī)范。
地方政府融資平臺公司及其債務(wù)理順完畢。在由地方政府融資平臺公司形成的巨大債務(wù)尚未理清理順，平臺公司清理和規(guī)范尚未完成的情況下，給予地方政府完全自主發(fā)債權(quán)，有可能形成舊債未清新債又至的局面，不利于風(fēng)險(xiǎn)防控。
時(shí)機(jī)選擇。從當(dāng)前財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況來看，也不是推出地方政府完全自主發(fā)債的最佳時(shí)機(jī)。推出地方政府完全自主發(fā)債，既要考慮體制理順、法規(guī)健全、機(jī)制完善等前提，還要考慮具體的經(jīng)濟(jì)、財(cái)政金融狀況的時(shí)機(jī)選擇。地方政府完全自主發(fā)債，應(yīng)當(dāng)選擇經(jīng)濟(jì)處于一個(gè)良好穩(wěn)定的周期階段。地方政府完全自主獨(dú)立發(fā)債，不可在為了解決經(jīng)濟(jì)和財(cái)政危機(jī)時(shí)推出，否則將有可能重蹈覆轍。
