|
上海等四地地方政府獲準自行發債，是一個喜憂參半的消息。從試點方案看，我們以為，對風險的擔憂大大削減了試點本該具有的創新價值，盡管這是2009年中央政府以代發方式曲線發行地方債之后，向著地方自主發債邁出的又一步。
沒錯，從代發到自行，可認為地方獲得了進一步的自主權，距離真正意義上的地方債又近了。這是可喜之處。我們一直認為，地方已經存在高額負債，審計署審計表明，地方債務規模已經達到10.7萬億元，一些專家認為實際規模可能高過這個數字。既然如此，捂著蓋子是沒有價值的，要使隱性債務顯性化，納入預算監督之下，承認地方的主體地位，允許其發債，是遲早要邁出去的一步。
這一次四地試點自行發債，自然有練兵的想法。不過從財政部下發的相關文件可見，決策層對風險擔憂之甚，因而相當謹慎。財政部下發的試點方案不僅明確限定了發債規模，對于發債年限和不同年限所占比例也作了具體規定，盡管寫明利率是由市場招標產生的，但又表明財政部代辦還本付息，頗有些“扶上馬，送一程”的意味。
如此擔憂乃至謹慎，當然也有理由。地方10.7萬億元的負債中，半數是金融危機后的兩年產生的。在救經濟的旗號下，地方政府推動的投資計劃，超過中央政府4萬億救市資金規模何止數倍，各種拼湊包裝的融資平臺無所不用其極，通過各種方式和手段獲取資金，不僅綁架了銀行，也綁架了經濟本身。如果現在再放開一個口子，地方政府會怎么做？如果有一波地方融資潮過去，地方債務水平會發生怎樣的變化，經濟金融會產生怎樣的連帶反應？這些恐怕都不是能夠輕易回答的問題。選擇財政狀況良好的幾個省市試點，決策者的考量也可略見一二。
不過，這可能讓試點本該具有的創新意義大打折扣。按照目前的試點方案，所謂地方政府自行發債，更像是讓地方政府學習如何發債——可能從程序性操作層面更有價值，地方政府按照規定路徑走完整個程序就行了，但是如果我們最終的目標是讓地方政府作為一個發債主體出現在市場上，試點要做的事情，恰恰是為化解可能的風險尋找出路。
我們認為，地方發債的關鍵是市場定價。讓市場為地方政府的信用定級，讓市場決定其能否進入市場發債，應該支付什么樣的利率水平。而評判地方政府信用的前提，則是地方財政狀況的高度透明。在很多地方政府預算都不能全數公開的情況下，沒有誰能獲知地方真實的財政收支，也無法獲得可靠的資產負債情況。有效的信息披露和市場對其信用和定價的干預，恰是抑制地方債務風險無序放大的利器之一。
財政部規定，此次試點的省市發債，仍由中央政府代辦還本付息，實際上還是暗含了國家信用。如此，市場無從分辨地方政府信用如何，制度本身對地方政府也沒有太大的約束力。無論代發或者自行發債，當地方政府并不用真的為自己的債務負擔時，中央政府就始終無法擺脫最終的買單者的角色。而通過完善的制度設計，找尋中央政府擺脫這種尷尬的合理路徑，不正是試點應有的選項之一嗎？
(摘自《南方都市報》2011年10月25日)
|
