經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，2011年上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)。為加強(qiáng)對2011年自行發(fā)債試點(diǎn)工作的指導(dǎo)，規(guī)范自行發(fā)債行為，近日，財(cái)政部又制定了《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》。這一試點(diǎn)辦法的公布，標(biāo)志著地方政府債券首次名正義順地在中國大地開始試點(diǎn)。這既是迫于中國銀行業(yè)過度放貸壓力及風(fēng)險(xiǎn)分散的需要，同時(shí)也是歐債危機(jī)引發(fā)大銀行危機(jī)的教訓(xùn)給我們的啟示。
2011年6月27日，審計(jì)署發(fā)布2011年第35號審計(jì)結(jié)果公告顯示，截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額107174.91億元。省、市、縣三級地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率，即負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與地方政府綜合財(cái)力的比率為52.25%，加上地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)，債務(wù)率為70.45%。在全國2779個(gè)縣級政府中，只有54個(gè)縣級政府沒有舉借政府性債務(wù)。
根據(jù)公告，個(gè)別地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)負(fù)擔(dān)較重。2010年底，有78個(gè)市級和99個(gè)縣級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%。由于償債能力不足，部分地方政府只能通過舉借新債償還舊債，截至2010年底，有22個(gè)市級政府和20個(gè)縣級政府的借新還舊率超過20%。還有部分地區(qū)出現(xiàn)了逾期債務(wù)，有4個(gè)市級政府和23個(gè)縣級政府逾期債務(wù)率超過了10%。
此外，審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問題還包括，地方政府舉債融資缺乏規(guī)范，地方政府性債務(wù)收支未納入預(yù)算管理，部分政府性債務(wù)資金未及時(shí)安排使用、部分行業(yè)償債能力弱以及部分單位違規(guī)取得和使用政府性債務(wù)資金等。
然而，十分令人擔(dān)憂的是，從借款來源看，2010年底地方政府性債務(wù)余額中，銀行貸款為84679.99億元，占79.01%。也就是說，10萬億的地方政府債務(wù)基本上都是找銀行借的，銀行變相成為了地方政府的“提款機(jī)”，地方政府單一的融資風(fēng)險(xiǎn)高度集中于銀行。雖然這些地方政府的融資平臺獲得的許多貸款，都是以國有土地或其它抵押品——而非地方政府的直接擔(dān)保——為抵押的，但由于土地的流動(dòng)性差，而且房地產(chǎn)政策風(fēng)險(xiǎn)也很大，因此，地方政府的債務(wù)平臺風(fēng)險(xiǎn)極有可能轉(zhuǎn)化為銀行風(fēng)險(xiǎn)。這是值得我們高度警惕的，為此，我們急需擴(kuò)大地方政府的直接融資，分散融資過度集中于銀行的風(fēng)險(xiǎn)，為銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)減壓。
我國地方政府即將試點(diǎn)發(fā)行的債券，有點(diǎn)類似于美國州政府發(fā)行的“市政債券”。為類債券的風(fēng)險(xiǎn)與收益應(yīng)該高于國債，但又低于企業(yè)債。因此，通過市場化發(fā)行及定價(jià)，可以有效分散地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，減緩銀行放貸壓力。這對保全銀行資產(chǎn)以及銀行資產(chǎn)的安全性大有益處。
不過，我國允許地方政府發(fā)行債券，可能與近期升溫的歐洲銀行危機(jī)有關(guān)。眾所周知，歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)直接引發(fā)的銀行危機(jī)正在蔓延之中。在歐洲，一些大銀行持有大量重債務(wù)國的國債，由于這些重債務(wù)國的信用評級下降，它們發(fā)行的國債遭到市場拋售、價(jià)格大跌，致使一些大銀行直接受損，進(jìn)而由主權(quán)債務(wù)危機(jī)引發(fā)了大銀行危機(jī)。
法國相關(guān)研究機(jī)構(gòu)發(fā)布報(bào)告顯示，希臘債券有可能貶值50%，愛爾蘭和葡萄牙債券將貶值25%，西班牙和意大利債券將貶值10%，39家歐洲銀行將由此損失440億歐元，約合589億美元。這些銀行按照新的銀行監(jiān)管國際標(biāo)準(zhǔn)《巴塞爾協(xié)議III》規(guī)定和經(jīng)濟(jì)放緩造成的風(fēng)險(xiǎn)成本估算，總共需要增資1700億歐元，約合2274億美元。
據(jù)估計(jì)，歐洲銀行業(yè)對希臘、愛爾蘭、葡萄牙和西班牙四國的主權(quán)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)敞口為3440億歐元（4575億美元），對這四國的全部債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)敞口則高達(dá)3.27萬億歐元（4.35萬億美元）。
歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)對銀行的影響尚且如此，我國“地方政府債務(wù)危機(jī)”一旦爆發(fā)，對銀行的影響而言也是十分可怕的。因此，中國地方政府急需借助直接融資（面向社會發(fā)行債券）渠道，分散銀行貸款過于集中的風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)上，在中國，無論是地方政府融資，還是企業(yè)融資，都需要大力發(fā)展直接融資，減輕銀行放貸壓力，分散單一銀行融資風(fēng)險(xiǎn)，以免中國銀行業(yè)發(fā)生可怕的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。
