地方債發(fā)行的制度安排，除了預算硬約束的第一約束條件以外，還絕不能缺乏完善規(guī)范的監(jiān)管機制和公平、獨立、有公信力的信用評級機制。
我們一直沒能建立起一整套透明、規(guī)范的財政預算體制。最近各部委被要求披露財政支出，應是一大進步。發(fā)行地方債，理所當然要伴隨規(guī)范財政預算制度和財政監(jiān)管機制的建設。建立地方政府和政府融資平臺的資產(chǎn)負債表，增加地方政府財政預算和支出、地方債務和收益情況的透明度，進行必要的平衡資產(chǎn)和債務的管理，便是將地方債的風險控制在最小范圍內(nèi)的重要舉措。
建立地方政府的資產(chǎn)和債務平衡制度，有利于監(jiān)督地方債資金的使用，有利于地方債的發(fā)行，實現(xiàn)地方債發(fā)行承擔相應的社會職能提供公共服務，推動政府職能實現(xiàn)真正的轉(zhuǎn)移。
地方債要在結構調(diào)整，引導新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的研發(fā)環(huán)節(jié)中發(fā)揮積極的作用，財政政策是引導經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的主導政策。通過地方債的發(fā)行實現(xiàn)財政政策的引導目標，對募集必要的資金用途一定要受到嚴格監(jiān)督。政府投資和融資未來應該向社會性和民生項目使用大規(guī)模傾斜，包括教育，社保，醫(yī)保，保障性住房建設。從中長期來說，不能讓地方債發(fā)行變成地方政府獲取資金延續(xù)投資推動的GDP增長進而阻礙轉(zhuǎn)型的新突破口，造成適得其反的結果。
建立監(jiān)督體制有利于實施財政決策的預算硬約束。加強地方債使用的透明度，規(guī)范公共資源的管理，有利于防范濫用權力帶來的公共資源的損失和風險，也避免關于地方債發(fā)行后地方政府官員的座駕可能都把奧迪換成法拉利的擔心。
地方債是一種公共金融產(chǎn)品，必須接受持有人和市場的監(jiān)督，債券持有人有權知道詳細的債券資金使用的明細。建立資產(chǎn)負債表定期披露資產(chǎn)和負債信息，有利于監(jiān)管部門控制發(fā)債規(guī)模，有利于監(jiān)督國有資產(chǎn)的保值增值，防止濫用，浪費債務融資和導致地方國有資產(chǎn)的流失的行為。
加強獨立的評級機構的培養(yǎng)也是市場監(jiān)督的一部分。按照國內(nèi)外現(xiàn)在的游戲規(guī)則，債券市場上評級是對還債信用也就是違約概率的公開評判。國際金融危機以來的情況證明，國際信用評級機構存在嚴重的信用問題。中國的評級機構還在初級階段，應借地方債發(fā)行的機會，抓緊注重加強獨立性公平性的品牌建設，逐漸建立債券評級的權威性。
公平評級是地方債利率價格形成的重要信息依據(jù)之一。尤其是，強化評級機構不對地方政府發(fā)債網(wǎng)開一面的公信力規(guī)則，是地方債市場健康發(fā)展的至關重要的環(huán)節(jié)。否則“發(fā)債定價機制由試點省(市)確定”的權力，會使地方債可能都按照AAA級別低成本發(fā)行，人為掩蓋風險。市場利率價格的形成需要信息對稱，招標報價需要對影響債券利率的各種因素有全面了解。在市場制度不完善的債券市場上，地方債發(fā)行需要伴隨評級機構的成長。地方政府的信用級別不應與中央政府擔保的債券具有同樣的信用等級，換句話說，地方債不應都具有AAA信用級別，發(fā)行利率不應被“�。ㄊ校┐_定”為低利率高融資規(guī)模，而應是全面對稱各地方政府的信用信息的“市場利率”。這里的關鍵是，評級機構應是獨立的和超脫利益方。如此，才會有公平的評級，也才能對地方政府發(fā)債行為和債務使用行為發(fā)揮相應的約束和監(jiān)督作用。
中國近年來其實也有很多非常重要的變革，因為結果不盡如人意而引發(fā)許多對改革本身的質(zhì)疑。筆者的觀察發(fā)現(xiàn)，這不是因為改革本身有什么問題，而是在“執(zhí)行過程”中出了毛病。因為執(zhí)行部門的失職和失誤，或者由于利益群體的干擾，改革被誤入歧途而結果面目全非。衷心希望討論多年的地方債發(fā)行不要在操作環(huán)節(jié)被扭曲，因為地方債發(fā)行與其他變革不同之處在于，假如操作過程“失誤”，不僅將帶來發(fā)行“失敗”的結果，而且完全可能引發(fā)中國改革開放以來的首次經(jīng)濟危機。因此，筆者以為，地方債的試點，一定要試點出一整套防范風險、避免危機的制度安排后才能推廣。而推廣也絕不能是簡單的放寬審批范圍，而是要伴隨相對完善的風險制度框架下的地方債運行規(guī)則的嚴格執(zhí)行，健全所有地方發(fā)債主體的問責機制。
中國地級以上地方債務已經(jīng)超過10萬億，如果加上縣級政府可能1萬億左右的債務，推算應在12萬億左右。在總量上，我國的政府債務仍然在國際公認的安全線以內(nèi)，但其中的隱性壞賬水平卻萬不能忽視。如果不能強化地方債的預算硬約束，不加強市場各方的監(jiān)督，地方債完全可能演變成與土地財政一樣的急功近利的短期融資行為，那對整體中國經(jīng)濟來說等于變相放出了一群資金不被管束的脫韁野馬，后果就不堪設想了。
