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9月12日，這張由綠色和平組織提供的照片顯示，綠色和平組織破冰船“極地曙光號(hào)”的成員幫助藝術(shù)家約翰·奎格利在北極海冰上完成的藝術(shù)作品——?dú)埲钡倪_(dá)·芬奇名作“維特魯威人”。新華社/法新 |
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有評(píng)論指出：“北極這個(gè)地球上最后一塊大面積無管轄權(quán)的土地上最新出現(xiàn)的利益，在冷戰(zhàn)結(jié)束后重又回到人們的視線之中。現(xiàn)在一場(chǎng)新的大博弈正在上演。”
爭(zhēng)端的解決取決于北極國(guó)家主權(quán)及主權(quán)性權(quán)利的劃分，尤其是外大陸架劃分。《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》是處理北極資源開發(fā)權(quán)益爭(zhēng)端的基本依據(jù)。
中國(guó)應(yīng)當(dāng)基于海洋法公約所確定的原則來確定自己的北極戰(zhàn)略。
伴隨著全球化、氣候變暖、能源緊缺大勢(shì)所趨，北極的戰(zhàn)略地位、科研意義、潛在交通價(jià)值、資源儲(chǔ)備、軍事作用日益凸顯。北極地區(qū)八國(guó)、歐盟、北半球國(guó)家乃至整個(gè)國(guó)際社會(huì)越來越注意到北極地區(qū)在全球經(jīng)濟(jì)、地緣政治領(lǐng)域的重要意義，北極地區(qū)的戰(zhàn)略重要性不斷增長(zhǎng)。
中國(guó)作為北半球大國(guó)，北極地區(qū)的開發(fā)對(duì)于中國(guó)具有重大意義。北極氣候變化對(duì)我國(guó)氣候以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境均發(fā)生巨大影響。不僅如此，從能源安全的角度說，北極資源開發(fā)權(quán)益問題也值得我們關(guān)注。
北極資源的利用價(jià)值和北極地區(qū)的戰(zhàn)略地位
北極地區(qū)蘊(yùn)藏著豐富的礦產(chǎn)資源和生物資源，它與重要的軍事戰(zhàn)略資源、航道資源、科學(xué)研究資源和旅游資源，融為一體，形成北極資源極高的利用價(jià)值，進(jìn)而奠定了北極在全球經(jīng)濟(jì)、政治、外交戰(zhàn)略中的重要地位。
由于新技術(shù)的應(yīng)用和全球變暖，北極冰雪下埋藏的能源儲(chǔ)量所有權(quán)和新的遠(yuǎn)洋運(yùn)輸航線備受全球矚目。
研究表明，北冰洋海底蘊(yùn)藏著豐富的礦產(chǎn)資源。
富饒的礦物資源中，石油、天然氣、煤炭資源最重要、最豐富。據(jù)俄羅斯和挪威等國(guó)家的估計(jì)，原油儲(chǔ)量大概為2500億桶，相當(dāng)于目前被確認(rèn)的世界原油儲(chǔ)量的1/4。天然氣的儲(chǔ)量估計(jì)為80萬億立方米，相當(dāng)于全世界天然氣儲(chǔ)量的45%。煤炭資源據(jù)地質(zhì)學(xué)家估計(jì)，總儲(chǔ)量約10000億噸或者更多，也超過全世界已探明煤炭資源總量9844億噸。1972年，一種被稱為繼煤炭、石油和天然氣之后的第四代能源的可燃冰，在開發(fā)北極圈內(nèi)的麥雅哈天然氣田第一次被人類發(fā)現(xiàn)。
另外，北極地區(qū)還有大量的銅、鉛、鋅、鎳、鎢、磷、金、銀、石棉、金剛石、紅狗石和其它重金屬等礦產(chǎn)。
科學(xué)家估計(jì)北冰洋上的冰正在以每年3%的速度融化，也就是說在50到100年之間，北冰洋可能將會(huì)完全沒有冰山的屏蔽，航運(yùn)、漁業(yè)和石油天然氣開發(fā)將暢通無阻。通過俄羅斯邊境的水域如果沒有冰山阻擋，歐洲到亞洲的水運(yùn)航程會(huì)縮短一半。這些都為世界航運(yùn)和北極的油氣開采創(chuàng)造了有利條件。北冰洋海冰的消融和航海技術(shù)的進(jìn)步，加拿大沿岸的“西北通道”和西伯利亞沿岸的“北方通道”將成為新的“大西洋-太平洋軸心航線”。歐、亞和北美洲之間的航線將因此縮短6000至8000公里。北美洲北部海岸各港口到歐亞大陸北部海岸各港口的縱向航線和北美洲北部海岸各港口之間的近岸航線以及歐亞大陸北部各港口之間的近岸航線會(huì)在北極冰層消融之后成為溝通全球的方便航道。
有評(píng)論指出：“北極這個(gè)地球上最后一塊大面積無管轄權(quán)的土地上最新出現(xiàn)的利益，在冷戰(zhàn)結(jié)束后重又回到人們的視線之中。現(xiàn)在一場(chǎng)新的大博弈正在上演。”
環(huán)北極各國(guó)對(duì)北極領(lǐng)土和資源的爭(zhēng)奪
環(huán)北極八國(guó)對(duì)北極領(lǐng)土及資源的爭(zhēng)奪早已存在。
1907年加拿大參議員帕斯尤可·普瓦里耶首次提出“扇形理論”，作為加拿大對(duì)所有北極島嶼擁有主權(quán)的基礎(chǔ)。他聲稱：“位于兩條國(guó)界線之間直至北極點(diǎn)的一切土地應(yīng)當(dāng)屬于鄰接這些土地的國(guó)家。”
“扇形理論”得到了前蘇聯(lián)的大力支持，1926年前蘇聯(lián)明確提出，凡位于前蘇聯(lián)北冰洋沿岸以北、在北極和東經(jīng)32°4′至西經(jīng)168°49′之間的所有陸地，都是蘇聯(lián)領(lǐng)土。早在斯大林時(shí)代，前蘇聯(lián)地圖上與北極的界線就像三角形的兩個(gè)邊一樣，劃分明確簡(jiǎn)單：一邊從北極到俄羅斯西部的雷巴奇半島，一邊由北極到俄羅斯東部的白令海峽，其間廣闊的地域都?xì)w前蘇聯(lián)所有。
但這些作法都遭到美國(guó)、挪威等其他北極國(guó)家的強(qiáng)烈反對(duì)。
從20世紀(jì)四五十年代開始，人類在北極的活動(dòng)逐漸從探險(xiǎn)轉(zhuǎn)為科考，從商業(yè)轉(zhuǎn)為軍事；新世紀(jì)以來，北冰洋沿岸國(guó)不僅借助各自的地緣優(yōu)勢(shì)，即以已經(jīng)占有的陸地領(lǐng)土為中心不斷向周圍的海域擴(kuò)張，對(duì)領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)200海里的界限和大陸架的劃定提出對(duì)各自最有益的主張，還致力于對(duì)那些已經(jīng)形成、正在形成或尚未被發(fā)現(xiàn)的無主島嶼的開發(fā)探索行為。新一輪北極軍事爭(zhēng)奪已經(jīng)拉開了帷幕。不同于以往的主要圍繞國(guó)家軍事安全展開，本輪軍事爭(zhēng)奪主要是圍繞北極的資源和通道等經(jīng)濟(jì)發(fā)展和安全問題展開。
2007年8月2日，俄羅斯北極科考隊(duì)乘坐2艘“和平號(hào)”微型潛水艇潛至4千米以下的洋底成功插下俄羅斯國(guó)旗。2003年6月，丹麥軍艦訪問漢斯島，在島上插上丹麥國(guó)旗，并單方面宣布漢斯島屬于該國(guó)。加拿大則對(duì)自己一側(cè)北冰洋沿岸島嶼的領(lǐng)土確認(rèn)工作基本告一段落并且其北冰洋沿岸島嶼的領(lǐng)土主權(quán)基本得到國(guó)際公認(rèn)。美國(guó)在繼續(xù)保持對(duì)北冰洋軍事控制的同時(shí)，以科學(xué)考察名義穩(wěn)步展開爭(zhēng)奪北極資源和航道的其他活動(dòng)。美國(guó)早在20世紀(jì)70年代初，就出臺(tái)了正式的北極政策。而隨著北約組織的成立，美國(guó)更在從阿拉斯加到冰島的漫長(zhǎng)北極線建起了彈道導(dǎo)彈預(yù)警系統(tǒng)，部署了相當(dāng)規(guī)模的戰(zhàn)略核潛艇彈道導(dǎo)彈和截?fù)魴C(jī)，并聯(lián)合加拿大構(gòu)筑了“北美空間防御司令部”。
除軍事外交爭(zhēng)奪外，北極國(guó)家在主權(quán)和管轄權(quán)歸屬上頗費(fèi)心機(jī)。北極地區(qū)以北冰洋為中心，被多個(gè)國(guó)家所環(huán)繞，非常類似于地中海。而且由于北極公海、國(guó)際海底區(qū)域及其資源屬于全人類共同繼承的遺產(chǎn)，非北極國(guó)家既對(duì)北極冰層融化可能導(dǎo)致嚴(yán)重的環(huán)境后果憂心忡忡，又對(duì)分享北極利益充滿期待。
北極資源權(quán)益之爭(zhēng)的利害關(guān)系方的分析
北極資源權(quán)益爭(zhēng)奪涉及的利害關(guān)系方極其復(fù)雜：不僅有北極地區(qū)國(guó)家之間的權(quán)益之爭(zhēng)，而且還包括北極國(guó)家與北極圈外國(guó)家之間的矛盾。在北極圈外國(guó)家(區(qū)域)中，也可以按照與北極事務(wù)的聯(lián)系遠(yuǎn)近作一個(gè)劃分。
第一個(gè)層面是歐盟，它在很多問題上抱有北極的“半個(gè)主人”的態(tài)度，其海洋藍(lán)皮書也重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了其北方海洋政策尤其是極地政策，此外歐盟還專門制定了其北極戰(zhàn)略。但是歐盟和北極國(guó)家并不完全重合，北極更具影響力的三個(gè)大國(guó)——美國(guó)、俄羅斯和加拿大都不是歐盟成員，加之歐盟北極五國(guó)和這三國(guó)之間存在的復(fù)雜的地緣政治關(guān)系，歐盟與這三國(guó)之間在北極法律秩序上的關(guān)系也是非常微妙的。
第二個(gè)層面是可以獨(dú)立開展北極考察并且參與北極國(guó)際事務(wù)的國(guó)家，其標(biāo)志是參加了國(guó)際北極科學(xué)委員會(huì)或者是被北極理事會(huì)吸納為正式觀察員或特別觀察員，其中主要是歐洲國(guó)家，包括法國(guó)、德國(guó)、荷蘭、波蘭、英國(guó)等，也包括中國(guó)、日本、韓國(guó)等國(guó)家，主要是一些北半球的經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的國(guó)家。
第三個(gè)層面是在實(shí)踐上沒有獨(dú)立開展北極考察，但是對(duì)于北極國(guó)際事務(wù)加以關(guān)注并發(fā)表主張的國(guó)家，如印度、南非等。
第四個(gè)層面是其他國(guó)家，這些國(guó)家雖然沒有開展北極考察，也未參與北極國(guó)際事務(wù)，但是基于目前的海洋法體系，也擁有對(duì)北極屬于全球公域的領(lǐng)域的相關(guān)權(quán)利，這些國(guó)家數(shù)量也是比較大的。
目前環(huán)北極國(guó)家的所有爭(zhēng)端、爭(zhēng)端的結(jié)果都必將對(duì)非北極沿岸國(guó)家產(chǎn)生影響。2011年5月在丹麥格陵蘭島首府努克召開的第七屆北極理事會(huì)外長(zhǎng)會(huì)議上，與會(huì)國(guó)家外長(zhǎng)簽署了北極理事會(huì)成立15年以來的首個(gè)正式協(xié)議《北極搜救協(xié)定》，就各成員國(guó)承擔(dān)的北極地區(qū)搜救區(qū)域和責(zé)任進(jìn)行了規(guī)劃。丹麥外交大臣萊娜·埃斯珀森對(duì)《北極搜救協(xié)定》的簽署做出的評(píng)價(jià)是：“這是一個(gè)歷史性的突破，它是北極理事會(huì)第一個(gè)具有法律約束力的協(xié)議。”但《北極搜救協(xié)定》產(chǎn)生了一個(gè)效果，即北極是北極國(guó)家的，外人不應(yīng)染指。
2008年5月27日至5月29日，北極沿岸五國(guó)——加拿大、丹麥、挪威、俄羅斯、美國(guó)在Ilulissat召開會(huì)議，并發(fā)布了共同宣言(Ilulissat Declaration)。宣言首先強(qiáng)調(diào)五個(gè)沿岸國(guó)對(duì)北極絕大部分的主權(quán)和管轄權(quán)歸屬持相同態(tài)度，即主權(quán)和管轄權(quán)爭(zhēng)議只是在小范圍內(nèi)存在，因此可以單獨(dú)解決，無需再仿照南極凍結(jié)主權(quán)來解決爭(zhēng)議。其次，宣言強(qiáng)調(diào)海洋法作為適用于北極的國(guó)際法框架，對(duì)大陸架外部界限、海洋(包括冰層覆蓋區(qū))環(huán)境保護(hù)、航行自由以及海洋科研等和海洋利用相關(guān)的問題都規(guī)定了相關(guān)的權(quán)利義務(wù)，沿岸五國(guó)將這一體系以及任何權(quán)利的沖突問題留待日后解決。第三，宣言認(rèn)為海洋法框架為沿岸五國(guó)以及通過國(guó)際條約等途徑取得海洋利用權(quán)的其他國(guó)家提供了堅(jiān)固的基礎(chǔ)，因此沒有必要再重新制定一個(gè)全面的國(guó)際性法律模式來治理北冰洋。第四，宣言認(rèn)為北冰洋作為一個(gè)獨(dú)特的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，其周邊五國(guó)起著保護(hù)管理(stewardship)的角色。第五，宣言指出目前北冰洋沿岸五國(guó)正和相關(guān)參與國(guó)緊密合作，主要合作領(lǐng)域包括大陸架數(shù)據(jù)收集、保護(hù)海洋環(huán)境和其他的科學(xué)研究。
綜上，我們可以發(fā)現(xiàn)五國(guó)在北極國(guó)際法未來走向上的明確態(tài)度，即：充分利用現(xiàn)有的海洋法框架，通過改善原有規(guī)定和增加新的規(guī)定來解決北極爭(zhēng)端，拒絕建立一個(gè)新的條約，包括在海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域；強(qiáng)調(diào)五國(guó)對(duì)北極領(lǐng)土及海域的既得權(quán)利與特權(quán)，排斥其他國(guó)家參與到這一問題的相關(guān)議程。
中國(guó)的戰(zhàn)略選擇
中國(guó)與北極有著密切的聯(lián)系，不斷走高的能源需求與外向型經(jīng)濟(jì)相聯(lián)系，給我國(guó)的北極外交政策帶來巨大挑戰(zhàn)。
從法律依據(jù)上說，中國(guó)作為《斯瓦爾巴群島條約》的締約國(guó)，依據(jù)條約的規(guī)定，有權(quán)進(jìn)入地處北極的斯瓦爾巴群島地區(qū)從事科研及工業(yè)、商業(yè)等活動(dòng)。作為《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》締約國(guó)，我國(guó)有權(quán)進(jìn)入北極公海地區(qū)進(jìn)行航行、科研、開發(fā)海底資源等活動(dòng)。中國(guó)應(yīng)當(dāng)防止北極地區(qū)被北極周邊國(guó)家瓜分，倡導(dǎo)和平及公平利用北極地區(qū)的所有資源，加強(qiáng)航運(yùn)、環(huán)境、科考的國(guó)際合作原則。
在資源開發(fā)方面，雖然我國(guó)可能暫時(shí)不具備在北極開發(fā)礦產(chǎn)資源和獲取生物資源的能力，但是我國(guó)至少不能放棄作為全球一分子對(duì)北極按海洋法公約屬于公海和國(guó)際海底的區(qū)域所擁有的權(quán)利，為我國(guó)今后可能進(jìn)行的開發(fā)活動(dòng)埋下伏筆。另外，《斯瓦爾巴群島條約》和《海洋法公約》的沖突，使我們可以就群島周邊的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架根據(jù)群島條約提出進(jìn)行考察和開發(fā)的要求。
從現(xiàn)有的環(huán)北極國(guó)家所確認(rèn)的大陸架來看，北極還有很大一部分海底屬于國(guó)際海底區(qū)域，北極國(guó)家紛紛提出本國(guó)的外大陸架申請(qǐng)，意在瓜分北極海底，使北極資源納入其囊中。因此，我國(guó)應(yīng)該主張北極海域的劃分及管轄權(quán)的行使應(yīng)該遵守國(guó)際法及有關(guān)的國(guó)際條約，堅(jiān)持嚴(yán)格限制批準(zhǔn)在北極擁有外大陸架的申請(qǐng)。強(qiáng)調(diào)北極的公海及海底區(qū)域的地位必須得到尊重和維護(hù)。我國(guó)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)跨部門協(xié)調(diào)與合作，多種渠道開展北冰洋油氣勘探、資源潛力評(píng)估和開發(fā)技術(shù)準(zhǔn)備；并廣泛開展北極資源調(diào)查和研究領(lǐng)域的雙邊和多邊國(guó)際合作，謀求北極戰(zhàn)略權(quán)益與戰(zhàn)略合作。
北極地區(qū)法律地位的基本分析
冷戰(zhàn)時(shí)代結(jié)束后，北極地區(qū)資源爭(zhēng)奪的主要方式由軍事較量轉(zhuǎn)為法律上的權(quán)益爭(zhēng)奪，而法律上的權(quán)益爭(zhēng)奪根源在于北極的法律地位確定。
北極地區(qū)在現(xiàn)行國(guó)際法上可以劃分為環(huán)北極八國(guó)的陸地領(lǐng)土、領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架以及未被上述區(qū)域所包括的公海部分。唯一的例外是挪威所屬的斯瓦爾巴群島。北極地區(qū)的國(guó)際法地位根據(jù)現(xiàn)行國(guó)際法制度(領(lǐng)土主權(quán)和海洋法)即可確定。
在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》框架下，各國(guó)可以享有距離海岸基線200海里以內(nèi)或更遠(yuǎn)距離的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，前提是其能夠證明所議地區(qū)屬于其自有大陸架的自然延伸。俄羅斯的主張也正基于這點(diǎn)，它認(rèn)為羅蒙諾索夫海嶺是從俄羅斯海岸延伸向格陵蘭島的。但丹麥認(rèn)為該海嶺是同丹麥領(lǐng)土格陵蘭島相連的。加拿大認(rèn)為，該海嶺則是其所屬的埃爾斯米爾島的延伸。
北極地區(qū)擁有領(lǐng)土的沿岸國(guó)在所有利益上和其他國(guó)家的沖突，應(yīng)當(dāng)通過《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架制度調(diào)整。其中的生物資源和非生物資源在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架制度中被確定為沿岸國(guó)的“主權(quán)權(quán)利”；軍事、航行、科學(xué)考察等方面的利益沖突，盡管也在公約的上述制度中得以調(diào)整，但是卻著墨不多、語(yǔ)焉不詳，為有關(guān)國(guó)家的單方面行動(dòng)埋下伏筆。
北冰洋地區(qū)有多大區(qū)域?qū)儆趪?guó)際海底區(qū)域，目前仍未確定，要等到各個(gè)國(guó)家200海里以外的大陸架外部界限確定之后，才能確定北極地區(qū)的國(guó)際海底區(qū)域范圍。專家認(rèn)為，北極地區(qū)大陸架的爭(zhēng)端，可能會(huì)持續(xù)相當(dāng)一段時(shí)間。 這種爭(zhēng)端引發(fā)的結(jié)果，可能會(huì)使其他非北極沿岸國(guó)家產(chǎn)生一定程度的不滿，甚至是爭(zhēng)論。
對(duì)于北極法律地位主要有幾種界定：
一種是北極完全劃分為各國(guó)主權(quán)之下，傳統(tǒng)的按“無主之地”或者依照“扇形原則”來確定北極的法律性質(zhì)，將其瓜分后納入各北極國(guó)家的主權(quán)管轄范圍下。這種觀點(diǎn)基本上已經(jīng)為理論界和政界所摒棄。
第二種強(qiáng)調(diào)北極的全球性，將北極列為和海底、月球相同的“人類共同遺產(chǎn)”，或是同南極相仿國(guó)際法地位的區(qū)域。有些學(xué)者建議在北極普遍適用“斯瓦爾巴模式”，即北極國(guó)家對(duì)北極有主權(quán)但將具體權(quán)益無條件讓渡出來，也可以列為這類觀點(diǎn)之中。這種觀點(diǎn)在學(xué)界頗有影響，但是忽視了海洋法的既有理論，而且也為北極國(guó)家所排斥，在實(shí)踐中很難實(shí)行。
第三種是基于現(xiàn)有的海洋法理論和規(guī)則對(duì)北極的法律地位按各要素分別界定，認(rèn)為北冰洋沿岸國(guó)家可以主張其內(nèi)水、領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。除上述區(qū)域外，北冰洋的主體部分應(yīng)屬于公海或“國(guó)際海底區(qū)域”，根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，前者實(shí)行公海自由原則，后者則作為“人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”由國(guó)際海底管理局負(fù)責(zé)管理和開發(fā)，它們都不能成為國(guó)家占有的對(duì)象。目前，這種觀點(diǎn)為北冰洋國(guó)家所認(rèn)可，也是學(xué)術(shù)界的主流觀點(diǎn)。
第三種觀點(diǎn)在現(xiàn)有海洋法理論和規(guī)則體系的審視下是可行的，卻隱含著較大的爭(zhēng)端隱患。因?yàn)楦鶕?jù)目前海洋法公約的規(guī)則，北冰洋沿岸國(guó)家存在將外大陸架延至北極點(diǎn)從而瓜分北極海底的可能，這也是為何第二種觀點(diǎn)雖然過于粗略甚至與海洋法有相悖之處，依然會(huì)在國(guó)際政治學(xué)界得到支持的原因。
在這種爭(zhēng)論之中，需要注意一種趨勢(shì)，就是雖然從總體上將北極定位于全球公域不可行，但是其部分公域化的趨勢(shì)將十分明顯。主要體現(xiàn)在航道、資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)與氣候變化治理上。在資源開發(fā)上，一方面北極國(guó)家可能會(huì)發(fā)展出區(qū)域組織管理北極資源的勘探和開采工作，另一方面，北極國(guó)家可能會(huì)進(jìn)一步同圈外國(guó)家合作，吸引圈外國(guó)家的技術(shù)和資金共同參與北極資源的勘探與開采。
作者簡(jiǎn)介
劉惠榮，中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，常務(wù)副院長(zhǎng)。主要研究領(lǐng)域?yàn)閲?guó)際環(huán)境法、兩極法律等。近年來完成了兩個(gè)與北極法律問題有關(guān)的國(guó)家級(jí)的項(xiàng)目：海洋局委托的“國(guó)際北極法律法規(guī)研究及我國(guó)的對(duì)策”，國(guó)家社科基金“海洋法視角下的北極法律問題研究”。