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鐵道部最近宣布，將下調火車票退票費，退票費由原先票面價值的20%下調到5%，最低2元。外界對此給予了積極評價，認為鐵道部的這個行為表現出了一些改革的意愿。其實，鐵道部改革的意愿本是一直都有的。
最近一期《新世紀》周刊披露，鐵道部曾草擬了八年來的第一份改革方案，該方案的核心是，在鐵道部統一安排線路的條件下，擴大地方鐵路局自主經營權，確立地方鐵路局的市場主體地位。但很多業內人士認為，該方案難以解決鐵路政企不分、高度壟斷的體制弊病，同時鐵道部統一安排線路會讓地方路局并無真正自主權，這將使上世紀末鐵道部嘗試權力下放后，地方路局挪用資金、路網整體效率無人關心的現象再度重演。
其實，對鐵道部的改革還有更激進的方案，即對鐵道部進行“豎切”與“橫切”。“豎切”模式即“網運分離”，
根據路網、貨運、客運等不同業務類型分別組建獨立的路網公司和客貨運公司，歐盟是這種模式的典型代表；“橫切”則是按照區域或鐵路干線分別組建不同的區域鐵路公司，不同區域公司彼此之間展開競爭，美國和日本的鐵路重組模式基本接近于“橫切”模式。
不管是擴大地方路局的自主權，還是橫切或豎切，雖然理論上有著最適宜中國的模式，但不管從理論上還是從各國的實踐經驗來看，各模式本身都是集優缺點于一體的。所以，其實問題不在于改革模式之爭，而在于怎么保證改革能讓某個選定的模式最大化地發揮對社會公眾的好處，而不是最大化地發揮對特殊利益集團的好處。所以，在改革之外，在改革之前，還有諸多高于改革本身的問題必須面對。
首先，改革的目標是什么？
現在談改革，只談怎么改，橫切還是豎切，而不談改出來應該是什么樣子，仿佛有了形式，就一定會有相應的結果。但是，如果不事先闡述改革的預期結果是什么，公眾又如何判斷形式是否真的帶來了計劃中的結果呢？又怎么能判斷形式是否成功呢？
如果事先就知道形式帶來的結果，知道“兩桶油”改出來是易漲難跌的油價，是天價茅臺，電網改革只會改出壟斷的電網，那么，改革形式的合理性就不會存在。
那么，鐵道部改革的目標是什么？
對鐵道部改革的呼聲在高漲，一個重要原因就是社會公眾需要安全的鐵路，鐵路安全顯然是改革的重要目標之一。不過，鐵路的安全問題，本質上不是效率太低的問題，而是效率畸高的問題，是鐵路管理水平不滿足高鐵高技術含量的需求的問題。權力下放、運網分離、區域公司這些模式，實質上都是引入競爭，而試圖用競爭的辦法去解決安全問題，某種程度上可以說是南轅北轍。這是因為，競爭可以直接導致效率提升，但卻不能直接導致安全提升。實際中，作為鐵道部政企分離進程的一部分而剝離出去的南北車、通號集團，也并未變現出人們期待中的市場化所帶來的安全。北車集團在“車軸裂紋門”中對公眾缺乏誠意、傲慢的表現就是最典型的例子。
長期的良性市場競爭的確能帶來安全，但這卻是有嚴格前提條件的。只有當良性的市場、自由的輿論、獨立的司法、受約束的權力等前提條件存在，企業和公民社會之間才能產生互動，才能使長期安全乃至社會責任成為約束企業的硬目標。比如，官員負責制下的辭職而不是他日再用，在賠償司法過程中平等的民事訴訟等，只有經過這些良性的社會互動才能在長期目標上把競爭轉變為安全。
也就是說，在回答改革的目標的問題之后，也應該更進一步告訴社會，這個改革目標能成功、能實現，所依賴是什么？正如公務員考試的申論，給出的政策必須有保證政策執行的環境，鐵道部改革要能成功也必須有其所依存的外部環境。一般而言，這個外部環境必定包括廉潔的政府、合理的權力架構、高效的法制、自由的輿論，目標明確之后公開透明的實施計劃，暢通的社會互動等。
這些高于改革、能保證改革成功的外部環境歸根結底為一點，那就是：這個將要進行的改革所秉持的理念是什么？
30年前，改革是為了達成“貧窮不是社會主義”的價值觀的一種手段和工具，其目的是提高人民生活水平，提高人民滿意度，建設更加富強、民主、法治的中國，而現在很多的改革，是為改革而改革，改革的工具理性已經變為了價值理性，改革本身由工具變為了目標，成為一個圖騰；或者，更壞的，變為利益集團牟利的途徑。價值觀的偏移必然會導致結果的偏差，對于這一點，前車之鑒的“豎切”且“橫切”之后仍舊壟斷的電網、易漲難跌的汽油就是最好的例證。那么，專家們所談的鐵道部改革所持的又是何種理念呢？（作者系上海金融與法律研究院項目研究員）
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