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地方債務(wù)問題目前正在持續(xù)發(fā)酵。銀監(jiān)會(huì)、央行、審計(jì)署先后公布了不同口徑的地方債務(wù)總量，盡管統(tǒng)計(jì)結(jié)果存在差異，但債務(wù)總量之大無疑。這些巨量債務(wù)的違約風(fēng)險(xiǎn)、對(duì)銀行體系的可能沖擊，引起了國內(nèi)外人士的擔(dān)憂。
這些地方債務(wù)從今年底將逐步進(jìn)入還本高峰期，從目前情況看，部分違約難以避免，必須盡早為之找到合適的處置方案，以免到時(shí)候頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳。
目前的建議方案以拷貝上一輪國有銀行大規(guī)模壞賬處理經(jīng)驗(yàn)為主，此外，也有人建議實(shí)行央行代償，有的則提出資產(chǎn)證券化方案。在筆者看來，上述方案均存在難以克服的缺陷。剝離、出售、外匯注資是上一輪銀行壞賬處理模式的三個(gè)基本環(huán)節(jié)。從事后看，這一輪銀行體系的重整總體上比較成功，但代價(jià)極為巨大。說其成功，是因?yàn)樗暂^快的速度解決困擾銀行的巨額壞賬問題，為后續(xù)的改制上市贏得了時(shí)間，但這一處置方式付出的代價(jià)極為巨大，一是資產(chǎn)剝離和出售過程中，保全效果不理想，國資損失嚴(yán)重；二是以巨額外匯補(bǔ)充銀行資本的做法，相當(dāng)于以通貨膨脹方式由全民為銀行經(jīng)營不良買單。
央行代償方案，是更為直接的壞賬貨幣化，絕不能再嘗試。資產(chǎn)證券化方案，看上去有所創(chuàng)新，但實(shí)質(zhì)上無意義，因?yàn)樽C券化只能解決資產(chǎn)的流動(dòng)性問題，并不能消除信用風(fēng)險(xiǎn)，銀行將那些可能成為壞賬的貸款打包出售，市場(chǎng)會(huì)直接給出大幅折價(jià)，因而這種財(cái)務(wù)技巧無助于銀行避免損失。
在設(shè)計(jì)應(yīng)對(duì)新一輪潛在地方政府債務(wù)危機(jī)處置方案時(shí)，要考慮到國企改革和銀行改革完成后經(jīng)濟(jì)環(huán)境乃至債務(wù)性質(zhì)的變化，不能刻舟求劍，復(fù)制舊模式。處置方案一定要有前瞻性，要有利于嚴(yán)肅地方財(cái)政紀(jì)律，預(yù)防道德風(fēng)險(xiǎn)。
十幾年前，國企改革和銀行改革未完成，銀行和國企均不是自主經(jīng)營自負(fù)盈虧的實(shí)體。上世紀(jì)90年代形成的銀行壞賬，一部分是通過行政手段向國企發(fā)放的“政治穩(wěn)定貸款”，一部分是1998年東南亞金融危機(jī)后財(cái)政刺激計(jì)劃的配套資金，例如配合西部開發(fā)而發(fā)放的基礎(chǔ)設(shè)施貸款。當(dāng)時(shí)，銀行充當(dāng)?shù)氖堑诙?cái)政角色，采取全民為之兜底的方式（剝離等于全民買單，外匯注資等于以鑄幣稅形式給銀行輸血）處置這些壞賬，雖然留下諸多后遺癥，但理論上并非完全沒有依據(jù)，盡管腐敗因素造成的壞賬也同時(shí)被老百姓一起兜底承擔(dān)了。
這一次地方債務(wù)大躍進(jìn)的情況與上一次有很大的不同，今天銀行和國企均已改制完畢，雖然其獨(dú)立性還不理想，但大致實(shí)現(xiàn)了自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧。此輪大放貸中，雖然地方政府可能施加了一定的行政影響，但更多的是銀行在利潤驅(qū)動(dòng)和中央政府隱性擔(dān)保誘惑下的自利行為。這種情況下形成的不良資產(chǎn)如果仍然要全民兜底，不僅理論上毫無根據(jù)，而且還會(huì)強(qiáng)化兩個(gè)層面上的道德風(fēng)險(xiǎn)：
一是形成地方倒逼中央，壞孩子受到獎(jiǎng)賞的后果。這一次許多地方融資平臺(tái)敢于不顧自身的資產(chǎn)負(fù)債狀況和未來盈利前景，大手筆向銀行借款，原因就在于他們認(rèn)為日后出現(xiàn)償付危機(jī)時(shí)中央政府不會(huì)撒手不管。正是這種“倒逼”機(jī)制，使得一些根本沒有現(xiàn)金流的項(xiàng)目，或者預(yù)期利潤極低的項(xiàng)目，也敢于向銀行貸款。
例如，媒體日前報(bào)道的云南公路開發(fā)公司，總資產(chǎn)1314億元，負(fù)債1015億元，成立五年來合計(jì)才實(shí)現(xiàn)8億元利潤，根據(jù)規(guī)劃十二五末也僅能實(shí)現(xiàn)利潤10億元。類似的平臺(tái)貸款如果出現(xiàn)問題由中央兜底，就等于是為地方政府不顧實(shí)際的大干快上式的政績(jī)工程背書，形成“老實(shí)人吃虧”、“壞孩子受獎(jiǎng)賞”的結(jié)果。
二是鼓勵(lì)銀行進(jìn)行冒險(xiǎn)，打擊那些認(rèn)真進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的銀行。銀行放貸謀利并沒有錯(cuò)，但是要進(jìn)行科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，如果中央為那些最終出了問題的魯莽貸款承擔(dān)損失，就會(huì)破壞銀行改革成果，為下一輪更大壞賬的形成埋下伏筆。
因此，從鞏固改革成果、嚴(yán)肅地方財(cái)政紀(jì)律、樹立預(yù)算硬約束出發(fā)，地方財(cái)政的問題應(yīng)該通過財(cái)政方式解決，再也不能走倒逼貨幣政策的老路了。未來解決銀行金融風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該從流動(dòng)性方面援助地方政府，而不應(yīng)該以中央兜底的方式來救融資平臺(tái)并間接救助銀行。
筆者建議，融資平臺(tái)的問題原則上應(yīng)由地方政府負(fù)全責(zé)，地方政府可以通過變賣資產(chǎn)、發(fā)行債券的方式來償還一部分債務(wù)，剩余不能解決的部分，可以在中央預(yù)算中建立一個(gè)特別基金向其提供流動(dòng)性援助，地方政府向這個(gè)基金窗口申請(qǐng)?jiān)鷷r(shí)，應(yīng)該與往后年度的轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行掛鉤。
從理論上看，允許地方政府發(fā)債，用發(fā)債所得償還銀行貸款，最為直接方便。但是，地方政府債市融資在操作上預(yù)料會(huì)困難重重，在平臺(tái)資產(chǎn)負(fù)債狀況已經(jīng)惡化的情況下，平臺(tái)無法成為發(fā)債主體，因而只能以政府為發(fā)債主體，但這又要求政府提供可信的全口徑財(cái)政數(shù)據(jù)，而大多數(shù)地方政府都做不到這點(diǎn)。在那些允許地方債存在的國家，其資金多用于經(jīng)常性開支，以稅收償債，因而賬目簡(jiǎn)單明了。對(duì)中國來說，地方政府深度介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，但資本經(jīng)營預(yù)算非常不完整，多數(shù)地方政府連靜態(tài)的全口徑財(cái)政狀況都是一筆糊涂賬，一旦土地泡沫破裂，更是無法編制出包括稅收、土地出讓金、資本經(jīng)營收益在內(nèi)的全面預(yù)算，缺乏發(fā)債所需的信息，資信評(píng)估就無法進(jìn)行。
在發(fā)債面臨技術(shù)性障礙的情況下，不妨先利用中央財(cái)政透明度高、負(fù)債比率仍可控的優(yōu)勢(shì)，在中央預(yù)算中建立一個(gè)特別的基金間接解決問題。該基金可由財(cái)政撥付和發(fā)行特別國債籌集，地方政府遇到當(dāng)?shù)仄脚_(tái)發(fā)生償付困難時(shí)，可以向該基金窗口申請(qǐng)借款，如果風(fēng)險(xiǎn)是流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)的話，這筆錢日后歸還，如果是實(shí)質(zhì)性損失，地方政府的借款將在未來年度的轉(zhuǎn)移支付中被抵扣。在地區(qū)公平前提下，還可視情況調(diào)整中央地方的分配，通過普遍上調(diào)轉(zhuǎn)移支付數(shù)量，緩沖抵扣后地方財(cái)政受到的影響。
建立這樣一個(gè)窗口的好處在于它透明、規(guī)范，對(duì)融資平臺(tái)、地方政府和銀行都能形成硬約束，既避免倒逼貨幣政策、全民埋單的惡劣后果（歷史上央行給地方的再貸款很多有去無回），又避免了地方政府和銀行的機(jī)會(huì)主義行為。地方政府為償還融資平臺(tái)債務(wù)必須付出明確、可計(jì)算的成本，倒逼其緊縮開支，這利于其養(yǎng)成量力而行的習(xí)慣。而硬約束下，地方與銀行談判也會(huì)更加積極，部分違約或壞賬不可避免。這樣，銀行既不會(huì)陷入危機(jī)，避免了對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的重大沖擊，避免了耗費(fèi)社會(huì)資源去救助，又不會(huì)毫無損失，這對(duì)約束其魯莽習(xí)氣，引導(dǎo)其走上規(guī)范化經(jīng)營的正途大有幫助。
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