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在最新公布的教育規劃綱要中，提出到2012年國家財政性教育經費支出占GDP比例必須達到4%的硬性目標。為了實現該目標，國務院近日公布了《關于進一步加大財政教育投入的意見》。《意見》提出要拓寬經費來源渠道，多方籌集財政性教育經費，其中特別要求地方政府必須從土地出讓收益中按10%的比例計提教育資金。
這個規定本無什么特別之處，不過聯想一下已出臺的相關政策，眾多的公共事業建設項目紛紛將目光瞄向了土地出讓金這塊“唐僧肉”。比如今年中央1號文件提出，從土地出讓收入當中提取10%用于農田水利建設；2009年發改委、財政部等部門出臺的政策也規定，土地出讓金中的10%必須用于保障房建設。這樣簡單地一算，土地財政中有至少30%必須用于教育、水利建設和保障房建設。
從法律上來說，《中華人民共和國土地管理法》依據土地出讓金來源不同，對其使用方向做了明確規定。依照第五十五條的規定，新增建設用地的土地有償使用費30%上繳中央財政，剩下的70%留給有關地方人民政府，都必須“專項用于耕地開發”。對于存量的建設用地，第十八條規定，土地使用權出讓金應當全部上繳財政，列入預算，主要“用于城市基礎設施建設和土地開發”。
從法律規定的土地出讓金使用范圍來看，除上繳的部分外，主要還是用在耕地開發、城市基礎設施建設和土地開發方面。但隨著各項公共事業建設的力度不斷加強，龐大的資金需求使得政府不得不多次調整土地出讓金使用方向，進一步擴展到教育、保障房、農田水利建設等方面。這樣，土地出讓金的使用范圍擴展很大。
其實，土地財政作為地方政府的“第二財政”，用于這些公共事業建設也無可厚非。但問題在于，不斷地向土地要收入、持續地向土地施加收入壓力，將使得本已受到緊縮性調控政策重壓的土地財政更為捉襟見肘。統計數據顯示，今年地方政府土地出讓金的收益大規模縮水，一些地方甚至下降80%多。而為了擺脫土地財政日漸枯竭的窘境，又會促使地方政府更加依賴土地出讓金的收益。
于是，各項建設事業由于缺錢而向土地財政層層加碼，最終會陷入“建設任務越多越重——向土地財政要錢——土地財政壓力越來越大——地方政府想方設法增加土地出讓收益金——對土地財政依賴性越來越強”的惡性循環當中。
在這種情況下，為了獲取更多的土地出讓金收益，一些地方政府就會想方設法規避緊縮性的宏觀調控政策，征地拆遷的需求將更為旺盛。其結果，由于強拆強征的矛盾就會更多，而且土地價格也很難下降，房地產調控的目標將更難實現。事實上，最近一線城市在嚴厲的調控政策下，地王現象仍頻繁出現，就是一個明顯的例證。
減輕地方財政對土地的依賴，是中國財政體制改革的重要目標。對于一些公共事業建設項目，應該進一步拓寬投融資渠道，創新投融資體制，同時掃除各種進入障礙，吸引更多的外資和民間資本參與其中，而不應該只把眼光盯著本應該努力減少的土地出讓金。否則，對土地收益金“上套”越多，土地財政面臨再度膨脹的可能性就越大，而房地產調控目標乃至加快政府職能轉換的改革目標都將面臨更為嚴峻的挑戰。
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