現階段中國經濟發展進入一個新階段，即這個階段上的投資主要是對人力資本的投入，這個階段上的消費要千方百計擴大公共消費，適應擴大公共投資和公共消費，來擴大公共就業。在此基礎上，滿足人民群眾日益增長的公共服務需求，形成一個與經濟部門相適應的公共部門，配合經濟部門協調運行，從而實現發展方式的根本轉變。
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一、及早從頂層和整體考慮城鎮化建設中的體制機制問題 |
黨的十七屆五中全會把“積極穩妥推進城鎮化”放在重要的戰略位置，提出“堅持走中國特色城鎮化道路，科學制定城鎮化發展規劃，促進城鎮化健康發展。”“科學規劃城市群內各城市功能定位和產業布局，緩解特大城市中心城區壓力，強化中小城市產業功能，增強小城鎮公共服務和居住功能，推進大中小城市交通、通信、供電、供排水等基礎設施一體化建設和網絡化發展。”以及“加強城鎮化管理。要把符合落戶條件的農業轉移人口逐步轉為城鎮居民作為推進城鎮化的重要任務。”
我們理解，根據十七屆五中全會精神，
“十二五”時期推進城鎮化，既要考慮城市的功能定位與產業布局，也要考慮城市的公共服務供給和居民居住，還要考慮支持這些硬件建設的制度和體制因素。在這里，城市政府，我們也可以稱之為地方政府，其職能變化尤其需要密切關注。
歷史和實踐證明，制度環境是發展和改革中非常重要的因素，必須給予高度重視。前不久訪港，我們住在港島，每天早上繞港島跑步，每次都感覺各個建筑之間、各個設施之間的密切關系，商店與酒店、住宅與公共交通密切溝通、天衣無縫，便利之極，每天跑步下來，從不迷路。跑步之余也在思考：這樣的建設需要總體考慮，也需要部門、群體、機構之間的密切合作，還需要公眾的公共意識的提高，缺一不可。在港期間，有一次與清華大學胡鞍鋼教授共進早餐，我談到上述感受，并說，“如果在內地的一個城市，把所有的機構、部門、設施打通，就像我們看到的港島一樣，我們的制度環境支持不支持？”我們都表現出擔心。交談中，我們還討論了另外一個例子，內地某城市學習香港的出租汽車管理，把出租汽車經營權拍賣給了個人，根本沒有考慮香港城市的封閉型特征和內地城市開放式特點，結果是：該城市的出租汽車經營因內地勞動力自由流動和大量供給，導致出租汽車經營權所有者在經營過程中層層轉包，致使出租汽車司機利潤空間不斷縮小，最終不得不加班加點，以犧牲個人健康和家庭幸福為代價，同時帶來大量的社會矛盾和沖突。
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二、城鎮化是一個公共領域的擴張過程，也是地方政府職能不斷增加的過程 |
城鎮是一個國家、區域或地區的政治、經濟、科技、文化、生活中心，是社會化大生產的高密度載體，集中體現了綜合國力、政府管理能力、國際競爭力和創新能力，是現代文明的重要標志。城鎮化是一個國家或地區實現人口集聚、財富集聚、技術集聚和服務集聚的過程，同時也是生活方式、生產方式、組織方式和文化方式轉變的過程。城鎮化也是把政治、經濟、科技、文化、生活等要素有機聯系和積極調動起來的制度機制建設過程。
現代城市政府不僅需要制度機制建設，還需要實施和執行制度的組織機構建設。在古代的雅典，市民聚集于市場處理公共事務，政府只是處理這些事務的一個過程，并不獨立于市民之外。但是，今天很少有人認為政府是一個過程，相反，它作為一種制度模式已經成為社會的角色之一。政府被認為是獨立的實體不僅是因為它成為一種制度形式，也因為它是作為某一群體的代表。現代城市政府更多代表著公共利益。
城市化是公共領域擴大和發展的主要動力。德魯克談到，幾百年前，“社會任務由誰來完成呢？２００年之前，社會任務在所有的社會中都是由地方上的共同體來完成的，當然主要是由家庭來完成的”。這里的共同體，最初是指家庭，后來擴展到社區。這是德魯克通過歷史研究得出的一個重要結論，它符合歷史的進程。家庭一直是人類社會最基本的組織形式和單位，社區是第二位的。人類的關系網絡一直隨著生產方式和技術的變革不斷擴大范圍。但就生活和居住來說，家庭和社區永遠是最核心的共同體。
從生產方式上來說，人類大致經歷了農業社會、工業社會和信息社會。不同的生產方式決定了不同的公共服務（或社會服務）的供給形式。在農業社會，正如德魯克所說的，社區（包括家族、宗族）是公共服務的主要供給者，在這樣的社會里，公共生活領域的分化并不是十分明顯和清晰。隨著工業化和城市化進程加速，大量人口進入城市工作和居住，傳統意義上的社區消失，進城就業和居住人口的公共服務的提供者由政府承擔起來。所以，有學者認為，“公共領域是現代社會的產物，具體說，現代社會的生產方式和生活方式為公共領域的形成提供了前提”。這句話里所謂公共領域主要是指公民社會領域，如果公民社會組織參與公共服務的供給活動就是另外一碼事了。
公共服務需求不斷擴張政府職能，政府活動帶來公共支出不斷增加。早在１９世紀，德國經濟學家阿道夫·瓦格納就發現：政府活動不斷擴張所帶來的公共支出的不斷增長，是社會發展的一個規律。瓦格納致力于公共支出占ＧＮＰ比重的研究，提出公共支出不斷上升趨勢的理論，被后人稱為“瓦格納定律”。在１９世紀，瓦格納就發現了這個問題，事實上，人類真正在公共領域的大規模的投入是發生在２０世紀，１９世紀僅僅開了個頭。瓦格納是一個有遠見和非常敏感的學者。
地方政府在公共領域擴展過程中發揮著重要作用。從國際經驗看，地方政府及其職能的變化都與城市化有關。以英國為例，進入近代以來，英國地方制度發生的重大變化之一是城市地方制度的確立。在城市化之前的農村地區，地方政府的職能主要是治安法官負責治理，１９世紀中期又增加了濟貧職能，其標志是１８３４年英國議會通過的《濟貧法修正案》，在這個法案基礎上農村地方政府設立了濟貧委員會。隨著城市化的加速，工商業迅速發展，大量農村人口涌入城市，城市商業區形成了若干城市中心，諸如曼徹斯特、利茲、伯明翰等，城市中出現了警務、治安、供水、照明、養路等新設施、新服務，為此，１８３５年英國議會通過《城市法人法》，根據這部法律，設立市議會管理地方事務。市議會選舉產生了多職能的地方政府。可見，城市公共服務與城市地方制度是不能分開討論的。
社會保障制度建設是一個很好的例證。德魯克在談到社會保障制度的產生時說，“多數人的答案可以追溯到１００多年以前，追溯到１９世紀８０年代，當時俾斯麥掌權的德國第一次向福利國家邁出了蹣跚的步子。答案是：社會方面的問題能夠、應當、并且必須由政府來解決。”他的意思是，在傳統的農業社會，人們的養老、生老病死是可以由家庭、社區來關照的，離開農村到城市就業和尋求新的生活，生老病死就不是家庭和社區力所能及的，在這樣的情況下，政府及政府通過法律等形式來介入公共領域，介入社會保障和社會福利。以色列學者柴姆·卡西姆在研究了西方國家的地方自治后指出，“２０世紀初期，西歐國家５０％—８５％的公共開支花銷在國家職能上，而在２０世紀的后２５年，公共開支的６０％—７５％花銷在了全國范圍內的地方服務上”。因此，地方政府的角色變化就是地方政府提供公共服務職能的變化過程。
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三、地方政府責任加強和職能轉變也是公共領域的擴張過程 |
有公共服務就有了公共支出。根據公共部門經濟學，公共支出是國家發展的重要條件之一，而且公共支出的規模和結構隨著國家經濟發展的階段性而顯示出其不同的特征。
由傳統經濟到工業化初期，政府的公共支出主要投向有形資本，諸如基礎設施，包括鐵路、公路、機場、生活供水、衛生設施等。隨著后工業化的來臨，政府更多向人力資本投入，諸如教育、健康、福利保障等公共服務。公共支出的變化不是政府的意志決定的，而是由客觀的工業化進程和城鎮化進程決定的。當政府支出主要投向基礎設施時，政府主要面對的是市場和企業；隨著政府轉向人力資本的投資，政府主要面向的是社會組織和公共服務機構。前者是市場和企業擴張階段，后者是公共部門擴張階段。在這個階段上，英國、德國、日本、巴西以及匈牙利等國家的社會救濟、社會保險、公共教育、公共衛生等作為公共政策的重點，以此來確保城市化進程中遷移人口和新就業人口的基本公共服務供給。
公共支出不僅僅是政府自己的事情，也不僅僅是公共財政的民主決策，還包括公共服務的社會供給過程，由此就產生了公共治理問題，也就是眼下人們普遍關注的社會管理或社會治理問題。公共領域與公民社會組織之間也有聯系，當公民社會組織參與公共服務或者公共服務需要公民社會組織的參與，它就成為一個問題的兩個方面。不過，至今人們對這個問題還沒有提出清晰的對策。公共部門的發展與現代政府的發展密切相關，尤其是與城市化進程有著密切的關系。羅納德·Ｊ．奧克森認為，“地方政府的一項重要職能就是為居民提供公共產品和服務，在城市地區，地方政府在這樣方面的任務更重”。《歐洲地方自治政府章程》也認為，“公共職責通常最好由那些最接近居民的政府加以實施。向另外一個層級政府進行職責分配應當權衡相關職能的范圍和性質以及效率和經濟要求”。若講效率，基層政府與公民社會組織結合來提供公共服務和進行社會管理是最有效率的，因為，一是地方政府更接近公眾，了解情況需求，容易做出正確的決策；二是由地方政府提供公共服務更便利、成本更低；三是當訓練有素的社會組織參與公共服務供給時將大大提高公共服務的效益和效率。
還有一點需要說明，地方政府之所以在公共服務供給過程中越來越發揮作用，還在于公共服務的性質。我們把公共產品和公共服務略加區別，公共產品更具有資本密集型特征，而公共服務更具勞動密集型特點。排水、供水、道路交通等公共產品需要大量的資金投入。公共服務的質量高度依賴于服務人員與服務對象之間的人際關系質量，如老年護理，原則是不能采用技術密集型或資金密集型，必須是勞動密集型，需要一個人為幾個老人服務。按照國際經驗，社會保障的實施也是按人口規模來確定的。在這個過程中，
社會組織、志愿者都將發揮重要的作用。正是在這個意義上， 我們將其稱為一個社會治理的過程。
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四、密切關注中國城鎮化進程中的公共服務擴張和地方政府職能轉變 |
堅持走中國特色城鎮化道路，就是要考慮中國人口眾多、資源環境壓力大、人口既要高度集中又要適度分散的特點，在這樣的原則下推進基本公共服務均等化進程和加強政府職能建設。目前看來，中國的城鎮化程度并不高，與發達國家不是處在同一發展階段上，所經歷的問題也不一樣。有些西方國家曾經經歷過的問題，在中國還沒有出現或沒有經歷過，公共部門是其中之一。另外，中國城鎮化進程中遇到的問題，西方也不曾經歷過，如此高密度、大規模的人口遷移，以及如此巨大的環境和生態壓力，都不是西方發達國家所曾經歷的，也無絕對的經驗可談。
建設有中國特色的城鎮化體系還必須考慮經濟發展方式的模式選擇。當中國提出轉變經濟發展方式，主張經濟發展由主要依靠增加物質資源消耗向主要依靠科技進步、勞動者素質提高、管理創新轉變這樣一種方式上的時候，這種轉變經濟發展方式的實質就是：現階段中國經濟發展進入一個新階段，即這個階段上的投資主要是對人力資本的投入，這個階段上的消費要千方百計擴大公共消費，適應擴大公共投資和公共消費，來擴大公共就業。在此基礎上，滿足人民群眾日益增長的公共服務需求，形成一個與經濟部門相適應的公共部門，配合經濟部門協調運行，從而實現發展方式的根本轉變。
加強城鎮化管理就是要考慮城鎮化進程中的公共服務供給與社會治理的有機結合。當前和今后一個時期，在城鎮化進程中提供公共服務，中國的地方政府所面對著的壓力是史無前例的，尤其是在公共服務供給和社會治理方面，各種問題也會層出不窮，對此需要有足夠的思想準備，一定要把公共服務、社會治理與政府尤其是地方政府的職能轉變有機結合起來。
在這個意義上，我們更加深刻理解了黨的十七屆五中全會提出的“更加重視改革頂層設計和總體規劃，明確改革優先順序和重點任務，進一步調動各方面改革積極性，尊重群眾首創精神，大力推進經濟體制改革，積極穩妥推進政治體制改革，加快推進文化體制、社會體制改革，不斷完善社會主義市場經濟體制，使上層建筑更加適應經濟基礎發展變化，為科學發展提供有力保障”這一思想的深刻內涵。