中國三十年改革開放的成功經驗證明，開放自由市場經濟體制是中國改革成功的基礎。遵循市場經濟規律，充分發揮市場經濟實現資源優化配置的功能，才能實現中國經濟騰飛。同時也必須看到我國國有資產比重與西方國家相比要大得多，某些學者主張的照搬西方模式，把龐大優質的國有資本存量快速賣掉，推行全面私有化的政策，并不符合中國的現實國情。因此，無論從國際戰略機遇期的國際競爭力，還是從中國經濟社會整體發展的穩定性出發，都應在一個較長時期繼續保持國有資本在國民經濟重要領域的控制力。
國資委是中國在探索市場經濟和創新公有制模式之間搭建的一座有中國特色的橋梁，它是長遠的戰略之舉而非一時的權宜之計。通過建立國資管理體系實現公有制與市場經濟的對接，既是國人在尊重國情基礎上堅定不移發展市場經濟的方向所在，又是世人總結“中國模式”成功原因的核心內容。國務院國資委從2003年3月成立至今已8年，成績斐然。然而，鑒于上個世紀90年代組建的國資局由于無出資人地位而最終被撤銷的教訓，近年來國資監管部門要直接當100多家央企出資人和國有控股上市公司股東的情結過重，而這又和國資委履行對全國國有資本統一監管的地位不相容，顧此失彼，直接導致目前全國統一國有資產監管者主體缺位。一些學者甚至建議國資委改名（見李曙光《國資委應該改名》，《中國經濟和信息化》2010年第20期），突出經營特色，“中投二號”的提法因此十分盛行，這種改名主張的核心理念是：國資委應只做“干凈出資人”。這使當前國資委之路越走越窄。
中國國情決定了現實中一個履行統一監管和基礎管理的國資管理機構存在的合理性和必要性，即便現在的國資委更名為“中投二號”一類的企業集團公司，在其之上也仍然需要有一個機構履行對國有資本的統一監管職能。因此，在“十二五規劃”的開局之年，我們亟待對國資委的定位、國有資本監管邊界和方式、國資預算與公共預算的關系等關乎國資改革方向的敏感又懸而未決的問題進行反思和探索。
建設中國特色社會主義市場經濟，一方面要構造市場競爭主體——國家隊“運動員”，另一方面要發揮國資監管機構——“代表團團長”和國有資本經營公司——“教練員”的作用，國資委的路徑選擇關系到國資管理體制的全局。但現在看來，國資委自身的定位不清，將自身的地位降為簡單的出資人，等同于一般公司股東，并且還要成為上市公司的直接出資人，最終只“忙于種出資人的田，而荒了監管者的地”的情況，使國資委推進中國市場經濟改革的長遠戰略目標難以實現。
目前看來，關于國資改革主要存在以下四個認識誤區：
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一、片面強調做淡馬錫公司式出資人的誤區 |
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我們提出了國資委系統這一概念，具體而言，國資委系統包含兩個層次：第一層次是指行使國有資產統一監管職能的國資委；第二層次是指履行直接出資人權利的國有資本經營公司。 |
中國擁有龐大的國有資本和對市場經濟體制的必然選擇，決定了中國不能沒有國資委這樣一個對國有資本實施統一監管的部門。然而，在近幾年的改革歷程中，無論是相關法律，還是國資委內部的文件與講話精神，都更多地強調對所屬企業的出資人地位，一味向“淡馬錫式”資產管理公司學習，卻忽視了全國一盤棋背景下國資委統一規劃布局的監管者身份。
原監管部門掌門人也將國資委當上市公司出資人作為工作目標，熱衷像中投公司那樣作部分央企的股東，而這是無法履行對國有資本實施統一監管職能的。中國龐大的國有經濟及其在國民經濟中的戰略性地位，決定了國資委絕不能走新加坡淡馬錫公司的國資經營模式，即便是中國的中投公司，也只能是理想狀態下國務院國資委實施統一監管的對象，那種要把國資委簡單定位為“中投二號”的提法更是本末倒置。
2009年5月實施的《國資法》賦予了多個部門行使國有資本出資人的職能，這些部門與國資委出資人地位相同。如果國資委只做“干凈的出資人”，很可能使其演變成一個事實上的企業集團，這不僅將導致國資委的路越走越窄，更嚴重的后果是，我國通過構造新國資體系探索國有資本和市場經濟相結合的方向和路徑將出現重大偏差。
國資監管部門熱衷于與國有獨資集團公司和國有資本經營公司爭奪國有出資企業的出資人地位，卻使全國國有資本統一監管者的主體缺位，可謂“撿了芝麻，丟了西瓜”。建立在分散產權主體基礎上的多部門出資人監管，不利于中央政府和地方政府對本級政府國有資本總量、結構、變動情況加以掌握，此外更不利于全局的是：國有資本無法在國家范圍內進行統一的戰略規劃布局、實施有進有退的結構調整。
出資人概念與所有者概念內涵不同，因此，需要在政府與企業間構造出一個出資主體，作為民事行為的終極代表，通過建立出資人制度，將政府作為公共管理者的身份與國有資產所有者的身份分開。在此結構下，由政府作為所有者，由前述被構造出的出資主體作為政府的出資人代表，二者之間是授權與被授權的關系。
在此，我們提出了國資委系統這一概念，具體而言，國資委系統包含兩個層次：第一層次是指行使國有資產統一監管職能的國資委；第二層次是指履行直接出資人權利的國有資本經營公司。在這一國資監管架構下，國資委未來在國資體系中定位為以終極出資人身份成為國有資產的統一監管者，主要負責監管國家出資企業；國有資本經營公司定位為直接出資人，成為社會主義市場經濟內國有經濟的多元微觀載體。這一制度安排在國資法框架范圍內，最大程度地保證了國資委的監管連貫性。這就由現在的國資委一身二任，變成兩身二任，適度分開，合理分工，同時出資人與監管者職能在國資委系統內實現統一。
因此，建議區分國資委與國資委系統，構造“代表團長——教練員——運動員”三位一體的管理體系。中國特色社會主義市場經濟的競爭主體，就相當于國家隊體制的運動隊。國資委作為國務院的特設機構，充當賽場上中國體育代表團的“團長”，定位于國有資產的監管者，制訂規則并監管國家出資企業，通過規劃布局以及國有資本經營預算等方式，戰略性地配置國有資本；在團長之下，國有資本經營公司作為國有資本運營機構，充當賽場上的“教練員”。國家出資的實體企業定位于國有資產的具體運營，通過國有資產的經營與管理，實現國有資產的保值增值，充當賽場上的“運動員”。
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二、金融國資和產業國資不能統一監管的誤區 |
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國資委應從一身兩任變成國資委和國有資本經營公司兩身兩任，即國資委作為統一監管者，國有資本經營公司作為履行對實體企業的直接出資人；前者只能有一個，后者可以有多個。 |
目前，國務院國資委的監管范圍僅是100余家履行出資人職責的中央企業，而中央層面的其他行業如金融業以及其他80個部委下屬的5000多家營利性國家出資企業均不在其監管范圍內。這種格局將金融類國有資本和產業類國有資本截然分開，甚至在產業類國有資本內部也條塊分割，各司其責，導致沒有一個機構能夠全面地履行監管職能，給國資監管一盤棋帶來諸多不便。
由于過于強調國資委出資人地位，導致現實中人們普遍認為如果統一由國資委作為我國產業領域和金融領域里的國有資本出資人，這樣的國資委顯得體量過大，可能導致壟斷、發生金融和產業間的系統性風險。因此有人提出：從出資人角度，不應由一個機構來對全國國有資本履行所有者職責，但由于國資委監管者和所有者一身兼二任的定位，直接導致現實中在劃分不同國有資本所有者的同時，把統一監管也割裂了。
目前，國資監管機構主要負責非金融類企業國有資產的監管，財政部門主要負責金融類企業國有資產、行政事業單位國有資產的監管。盡管從所有者角度看，這種劃分有一定道理，但從統一監管角度看，這樣劃分并不科學。西方國家沒有統一的國資委體制，對于少量不以盈利為目的的國有資本，通常由財政部代為管理，但我國國有資本存量巨大，財政部作為公共管理部門，卻去履行金融國有資本出資人的職責，在體制上不順。此外，無論從產業資本和金融資本相結合的趨勢看，還是從金融企業混業經營、金融企業投資實體企業的特點看，金融資本與產業資本都無法嚴格分開，例如國家電網公司、寶鋼公司投資參股建設銀行，中投公司投資保利協鑫和海外石油項目，首鋼集團控股華夏銀行等等。因此，國有資本的分部門監管難以適應產融結合的大趨勢。
上述問題的發生根源在于國資委既當出資人，又當監管者，一身兩任。下一步，國資委應從一身兩任變成國資委和國有資本經營公司兩身兩任，即國資委作為統一監管者，國有資本經營公司作為履行對實體企業的直接出資人；前者只能有一個，后者可以有多個。筆者認為，國資委應成為產業、金融等經營性國有資產的統一監管者，履行對各大行業，包括金融性、產業性和壟斷性行業，以及文化體育等方面國有資本的統籌監管。國務院只能有一個國有資產監督管理委員會，在它下面，再設立中石油、中石化、中投、匯金、煙草、鐵道、電網等若干個代表國家管理國有資本的國有行業性的大的控股公司。國資委定位為經營且營利性國有資產的統一監管者，跳出小國資委的局限，進入大國資委的范疇，履行對全國經營且營利性國有資本的統一戰略規劃布局、統一國資預算編制、統一監督管理與考核、統一國資基礎管理等重要職能。
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三、簡單強調央企整合數量與整體上市的誤區 |
| 國資管理必須從傳統的管國有企業向管國有資本轉型，從側重實物形態的資產管理向側重價值形態的資本管理升級。簡單的用行政手段壓縮層級和數量是沿用過去的手段，不適應管理國有資本的新挑戰。不能采取一刀切方式減少央企數量、壓縮層級，重組、并購、整合、拆分都應遵循市場規律，用市場手段來完成。 |
（一）片面強調通過整合減少央企數量的誤區。國資委自成立以來，大力推進企業重組合并，片面地強化減少企業數量，以行政力量去推動企業聯合，并提出在2010年將央企整合到100家以內，并要求減少央企層級，這樣一刀切的做法是不合適的。
隨著我國資本市場股權分置這一歷史難題的解決，股份可以全流通的時代已來臨，因此，國資管理必須從傳統的管國有企業向管國有資本轉型，從側重實物形態的資產管理向側重價值形態的資本管理升級。在資本市場成為中央企業資源配置的主戰場之后，國有資本都可以通過資本市場完成退出和注入，簡單的用行政手段壓縮層級和數量是沿用過去的手段，不適應管理國有資本的新挑戰。每家企業都有自身的特點與核心能力，不能采取一刀切方式減少央企數量、壓縮層級，重組、并購、整合、拆分都應遵循市場規律，應以企業為主體，用市場手段來完成，而不是由國資委簡單地用行政手段拉郎配。
（二）推行央企整體上市，國資委作其股東的誤區。國資委自成立以來，由于爭當國有資本出資人的情結過重，以至于在央企的重組中，片面強調央企的整體上市。李榮融同志在2008—2010年的國資委工作會議中曾多次強調國資委將繼續推動中央企業整體上市，同時積極探索國資委直接持有整體上市中央企業股權。整體上市的背后就是取消央企集團公司作為股東這個層次，由國資委作上市公司股東，這樣做的問題有三：
首先，導致國有資產所有者和監管者又成為一體，國資委與國資委下面若干家國有資產經營公司都可以持股，模糊了團長與教練的關系。國資委直接持股當央企股東，將使央企之間都是關聯交易；同時，由于國資委特設機構的特點，也容易引發國際上指責其國家操縱和政府補貼的嫌疑。國資委直接當上市公司股東，又易產生法律訴訟，使國資委成為民事訴訟對象，類似事件在資本市場上已經發生；國資委將自身陷于繁雜的股東事務之中，和股民一起開股東會，更加弱化了國資委作為國有資本統一監管者的身份和地位。
其次，自工行、建行、中行、農行四大國有銀行重組并整體上市以來，已在資本市場上出現了食大不化的問題，股價長期低迷，外國投行設計的整體上市模式需要反思，除了他們一次性地將資產打包上市獲得了高傭金收入，我們獲得了世界銀行業“四大銀行”以外，沒有結合企業的自身特點、增長空間與資本市場周期綜合考慮，導致銀行資產的發行價格遠低于前期在港上市的中資公司。四大銀行始終處在價值洼地，巨大的股本使其在資本市場上難以騰挪。
最后，從融資額與后續增長能力上看，國資委提出鼓勵中央企業整體上市，為了簡化管控要求壓縮層級，忽視了國有企業的差異性與歷史問題。整體上市與分拆上市相比，前者不能通過優質資產先行上市獲得單位高融資額，不能通過培育未成熟資產注入后獲得增發的高溢價，不能充分地發揮企業的后續增長能力，最終無法實現國有資本的持續增值。
目前產業集團亦有步銀行后塵的跡象，為符合國資委做直接出資人的利益，中央企業領導人往往以在任期內實現大而全的整體上市為目標，取消集團公司的同時也失去了后續資本運作的空間，如果中石油、國家電網這些行業巨頭未來都采用一次整體上市的方式，而非分步實現整體上市，一方面對本企業的資本運作和市值管理不利，另一方面也將由于其巨大的融資需求給股市帶來沉重壓力。
綜上所述，應盡快走出簡單強調央企整合數量與整體上市的誤區，用資本管理思維替代傳統的企業管理思維，結合企業實際情況，因地制宜地進行國有資本管理。
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四、國資委不能主導國有資本經營預算的誤區 |
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國資預算管理的對象是國有資本收益，而收益是出資人的三項基本權利之一，屬于私權利；政府公共預算管理的對象是稅收收入，是國家憑借行政權力征收的，屬于公權力。私權利和公權力的法律屬性存在根本性的不同，對應國資預算與政府公共預算的管理方式也應不同。 |
國有資本戰略布局和國有資本經營預算是國資管理的重要內容，將國資經營預算大權拿到手中，全國統一監管者的格局才能形成。然而在《國資法》制定期間，國資委忽視資本經營預算大權，應該有預算權但沒有拿到，最終國資預算由財政部納入政府公共預算統一向人大匯報，這引發了理論和實踐中的眾多問題。是國資管理的重大誤區。國務院國資委守不住，導致地方國資委已經拿到的國有資本經營大權不得不退出。前期地方實踐中，國有資本經營預算的編制權大多在國資部門，深圳、云南、北京等地方國資委的國資預算管理都形成了特色和成績，《國資法》一出，不少地方的國資預算權要么被轉交給財政部門，要么財政部門新設一套班子，兩套班子做同一件事。
國資預算與公共預算的不同性質決定了二者應由不同部門單獨編制，但目前我國國資預算僅為和煙草公司、中投公司同等成為財政的一級預算單位，國資預算不能獨立出來，而是完全并入財政系統，成為公共預算之下的一個子預算，這是值得商榷的。
國資預算是指國家憑借出資人地位取得投資收益和資產轉入收益，包括國家出資企業上繳的利潤、國有股份紅利收益、國有資本產權轉讓收益等，并按照市場經濟的一般準則和根據國有經濟結構戰略性調整的控制力考慮，投向關系國家安全和國民經濟命脈關鍵行業的資本經營性預算。國資預算側重營利性，通過籌資——投資——收益分配——再籌資的循環，實現國有資本的保值增值。國資預算的法理基礎是國有資產的所有權及其派生出來的收益索取和支配權（私權利），國資預算屬于中國社會主義市場經濟的特色，體現國家的國有資本所有者職能。
公共預算是指國家將其以社會管理者身份向社會各經濟主體征稅所取得的收益，主要用于社會公共支出。公共預算側重公益性，不以營利性為基礎，通過收繳——運用——再收繳的循環，滿足社會公共需要，追求社會福利目標。公共預算的法理基礎是國家公共權力及其派生出來的對國民經濟收入的分配權（公權力），公共預算屬于中國社會主義市場經濟的底色，體現了政府的社會管理職能。
國資預算管理的對象是國有資本收益，而收益是出資人的三項基本權利之一，屬于私權利；政府公共預算管理的對象是稅收收入，是國家憑借行政權力征收的，屬于公權力。私權利和公權力的法律屬性存在根本性的不同，對應國資預算與政府公共預算的管理方式也應不同。
國資委作為出資人代表時，其對國家出資企業享有的權利與普通所有者對企業享有的權利性質上并無不同，都屬于股東對企業享有的“權利”而非“權力”。國資預算作為私權利下的制度安排，應與公權力下的公共預算相區別。由于根本屬性的不同，國資預算一旦歸為財政部門統一管理，會產生“公私不分”的問題。
財政部是政府行政部門，公共預算是解決國民保障問題，不能與國資預算混淆，否則財政部就變成了集裁判員、教練員和運動員于一身，進而可能引發國際輿論對我國國有企業政府補貼、不公平競爭和關聯交易的質疑。財政部門能夠編制國有資本經營預算，那么它是否還可以編制民營資本經營預算和外資資本經營預算？國資預算編制在體制上的不順暢，最終結局很可能是：財政部門奉行西方市場經濟國家所推崇的普世價值、“普世預算”，將國有企業一賣了之，國資預算隨之消失。最終，搭建國有資本和市場經濟橋梁的構思僅僅成為一時之計，曇花一現。
國資預算編制能否獨立，實際關系到中國改革是按照搭建市場經濟和公有制橋梁的長久之計繼續前行，還是戰略性重組完成和賣完國有資本后，國資委的使命也就結束的大問題。獨立于公共預算之外的國資預算，有助于將國有資本的運營從政府社會經濟運行的公共事務中剝離出來，實現政府國有資本出資人職能與政府公共管理職能的分離，有利于政企分開、政資分開。
綜上所述，考慮到國資預算與公共預算形成的機理與目標不同，應將其分開由不同部門編制，保持二者相對獨立，國資預算的編制范圍應涵蓋全部經營且營利性的國有資本。建議在國資預算試運行期滿后對部門分工進行調整，過渡模式下由國資委作為國資預算編制主體，負責預算收支的具體編制；財政部門作為國資預算監督主體，負責預算匯總與監督。目標模式下國資部門和財政部門分別向人大上報各自編制的預算，國資部門報送營利性的國資預算，財政部門報送公益性的公共預算。在此基礎上，公共預算財政主體與國有資本經營主體之間存在著稅收繳納關系，應通過國有資本收益管理和國資預算的資本性支出，實現國有資本保值增值和國家出資企業做強做大，并反過來通過增量稅收為財政做貢獻。
在當今市場經濟已成為世界經濟主體運行模式的背景下，在中央和地方政府層面組建國資委以探索公有制和市場經濟對接之橋梁的國家只有中國。組建國資監管體系是中國特色市場經濟的偉大創新。而這一模式的未來之路該如何走且能否成功，無疑是中國市場經濟模式最有挑戰性和引人入勝之處。
綜上所述，正是由于存在認識上的誤區，國資委之路越走越窄。因此，下一步國資改革，應在走出認識誤區的基礎上，建立大國資委的監管框架，于國資委系統內實現出資與監管職能的合一，并充分發揮國有資本經營預算的功能與作用。組建大國資委的監管體系有利于整體國有資本的保值增值、做大做強，實現國有資本的戰略布局與結構調整，使國有資本成為我國特色社會主義市場經濟的中堅力量和長久之計，最終惠及國民。筆者相信，按照前述設想構建的新國資管理體系，將成為中國特色社會主義市場經濟制度中的一項創舉，屹立于世界經濟理論與實踐的前沿。
（作者劉紀鵬系中國政法大學資本研究中心主任，劉冰系中國政法大學博士研究生）