2月11日
，云南首例環(huán)境民事公益訴訟案中原告方的出庭應(yīng)訴人——昆明市環(huán)保局政策法規(guī)處處長張永軍正在認真準備二審應(yīng)訴。環(huán)保行政管理部門以公益訴訟人的身份出庭跟企業(yè)打官司，的確是個新鮮事。張永軍要面對的不僅是應(yīng)訴的準備工作，還有許多人的不解——環(huán)保局為什么要當(dāng)原告？環(huán)保局究竟能不能當(dāng)原告？“雙重身份”是否合理、合法？
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環(huán)保局成為“第一案”原告 |
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既為當(dāng)?shù)丨h(huán)保法庭破題，也替公眾維權(quán)，社會關(guān)注度高 |
2008年底，昆明市中級人民法院環(huán)境保護審判庭掛牌，人們寄望此舉能催生環(huán)境公益訴訟熱潮，給許多難以解決的環(huán)境污染事件一記重拳。然而，在接下來的兩年時間里，卻遭遇環(huán)境公益訴訟案件“零”的尷尬。
“‘無案可審’并不是說昆明就沒有環(huán)境污染事件了。”張永軍認為，發(fā)起環(huán)境公益訴訟的成本太高，以及個人不能作為訴訟主體,是最關(guān)鍵的制約瓶頸。
環(huán)保法庭如何破題？2010年6月21日，昆明市環(huán)保局作為原告，正式向昆明中院環(huán)保審判庭遞交訴狀，狀告轄區(qū)內(nèi)兩家養(yǎng)豬企業(yè)污染地下水源，致使附近上千名村民出現(xiàn)飲用水危機。8月12日
，環(huán)保審判庭向兩家企業(yè)送達了立案通知書。
“昆明市環(huán)保局狀告養(yǎng)豬企業(yè)”成為云南首例環(huán)境公益訴訟案，引起極大的社會關(guān)注。一時眾說紛紜，“掄起大棒打蚊子”的質(zhì)疑聲四起。
“這起污染事故對3個村莊造成了危害，上千人的飲用水受到影響，環(huán)境多少年難以恢復(fù)。它怎么是蚊子呢？”張永軍說，“這個案子之所以關(guān)注度高，只是因為湊巧成了‘第一案’。”
此案的審判長袁學(xué)紅說：“這個案子更大的價值，在于震懾那些存在環(huán)境污染隱患的企業(yè)和個人。現(xiàn)在國家的環(huán)保法律制度有不少，為什么環(huán)境還會受到污染？很大程度上是對違法企業(yè)、個人打擊不力。”
他認為，環(huán)境公益訴訟的目標，不僅要及時制止破壞環(huán)境的行為，要罰款，還要賠償修復(fù)環(huán)境的資金，這就加大了違法成本。“賠償金遠遠大于投入環(huán)保設(shè)施建設(shè)的成本，可能會罰得企業(yè)傾家蕩產(chǎn)。這個案子的警示作用超越了案件本身。”
“不管是蚊子，還是老虎，我們不會因為它是‘第一案’，就一定要它勝訴。”袁學(xué)紅說，“法院辦案以事實為依據(jù)，以法律為準繩，這樣才能站得住腳。”
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環(huán)保局當(dāng)原告有無不妥 |
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法律依據(jù)存在，代表公共利益提起訴訟更有利于消除侵害 |
環(huán)保局既是執(zhí)法者，又是公益訴訟主體，當(dāng)原告合適嗎？這樣的質(zhì)疑聲不少。
袁學(xué)紅認為，環(huán)保局是環(huán)保行政執(zhí)法機關(guān)，代表國家和人民對相應(yīng)的環(huán)境資源進行管理。一旦環(huán)境資源受到破壞，環(huán)保局有權(quán)依照相關(guān)法律法規(guī)，對相對人作出行政處罰，這是大家都知曉的行政管理職能。事實上，環(huán)保局還應(yīng)肩負保護職責(zé)，當(dāng)出現(xiàn)環(huán)境資源被破壞的情況時，環(huán)保局必然要對環(huán)境資源進行保護。
“在法律層面看，同一個環(huán)境污染事故，可能會侵害不同的社會關(guān)系。”袁學(xué)紅認為，污染環(huán)境從行政處罰的角度講，是違反了某一行政管理法規(guī)的要求；從刑事訴訟的角度講，是觸犯了刑法，造成了嚴重的社會危害；從民事訴訟的角度講，是侵犯了民事財產(chǎn)所有權(quán)人的利益。侵害的社會關(guān)系不一樣，法律構(gòu)成要件不一樣，責(zé)任承擔(dān)方式也會不一樣。
“作為執(zhí)法者，環(huán)保局可以對污染企業(yè)作出停止生產(chǎn)等行政處罰；在充當(dāng)公益訴訟主體時，環(huán)保局就成為了財產(chǎn)所有權(quán)人的代表，代表公共利益要求污染企業(yè)停止對環(huán)境的侵害。這兩個身份并不存在互相取代。”袁學(xué)紅說。
2010年，最高人民法院出臺《關(guān)于為加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見》。《意見》明確提出，法院依法受理環(huán)境保護行政部門代表國家提起的環(huán)境污染損害賠償糾紛案件。
“這可以看作環(huán)保局能夠作為原告的法律依據(jù)。在昆明，環(huán)保聯(lián)動機制也力推環(huán)保機構(gòu)作為第一訴訟主體。環(huán)保局對環(huán)境資源有法定的監(jiān)管義務(wù)，能最快捷、最及時地發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染問題；對證據(jù)的收集最完善、最便利，行政執(zhí)法中固定的證據(jù)可以作為訴訟中的證據(jù)使用；環(huán)保局對相關(guān)法律法規(guī)的熟知、掌握程度，也優(yōu)于其他訴訟主體。”
張永軍也認為，環(huán)保局當(dāng)原告沒有什么不妥。“從這個案子中就能看出，環(huán)保局在組織、經(jīng)費、人員等方面都有保障，能調(diào)動各種內(nèi)外部資源，做好污染的調(diào)查、取證、評估、監(jiān)測等工作。”
那么，此案為什么不是當(dāng)?shù)卮迕裉崞鸸嬖V訟呢？
“環(huán)境污染事故可能會侵害不同主體、不同性質(zhì)的權(quán)益。污水滲漏下去，如果淌到水源地或者私人承包的魚塘、菜地里，侵害的就是特定主體的私益。如果此案由當(dāng)?shù)卮迕裉崞鹪V訟，就是傳統(tǒng)的針對私益的環(huán)境污染民事糾紛。地下水資源涉及公共利益，污染后還得治理，所以最終決定由環(huán)保局代表公共利益提起訴訟。另外一個重要原因，是考慮到公民個人的訴訟能力，高昂的評估費、復(fù)雜的專業(yè)知識，都是當(dāng)?shù)卮迕耠y以應(yīng)付的。”袁學(xué)紅解釋。
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當(dāng)原告是環(huán)保局的義務(wù)嗎 |
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長期從事恐有心無力，環(huán)境公益訴訟的主體應(yīng)當(dāng)多元化 |
一審宣判后，被告已提出上訴。雖然尚未終審，但“第一案”對潛在污染者的震懾作用已經(jīng)開始顯現(xiàn)，同時，也為推動環(huán)境公益訴訟積累了寶貴的司法實踐經(jīng)驗。過去，行政執(zhí)法、刑事訴訟和傳統(tǒng)民事訴訟都沒能解決環(huán)境修復(fù)資金這一難題，此案也為解決這一問題開了個好頭。
“實踐證明，我們已經(jīng)將調(diào)查、取證、評估、鑒定、審理等各個環(huán)節(jié)都實際走了一遍。在行政處罰之外，我們又多了環(huán)境公益訴訟這個抓手。今后再有合適的案子，我們還會提起訴訟。”張永軍說。
袁學(xué)紅表示，環(huán)保部門應(yīng)該積極提起環(huán)境公益訴訟，動用一切合法手段來保護生態(tài)環(huán)境。他同時提醒，訴訟中，證據(jù)的收集很重要，特別要保證取得證據(jù)程序的合法性。涉及法律專業(yè)問題，應(yīng)及時咨詢專家、律師，一旦勝訴，對法院判決的賠償金的管理使用一定要慎重。
據(jù)介紹，昆明專門設(shè)立了“環(huán)境公益訴訟救濟專項資金”，資金來源由財政撥款、法院判決無特定受益人的環(huán)境損害賠償金、侵害環(huán)境案件中的刑事被告人自愿捐贈款項等構(gòu)成。專項資金主要用于支付環(huán)境公益訴訟所需的調(diào)查取證、評估鑒定等訴訟費用，對因環(huán)境公益訴訟案件侵權(quán)人給環(huán)境造成的損害進行修復(fù)，對無財產(chǎn)可供執(zhí)行的環(huán)境侵權(quán)案件的受害人進行救助。其中，鑒定費、調(diào)查取證費等申請限額，每案最高可達20萬元，對受害人的救助，每案每人最高可達兩萬元。
“這樣就能保證賠償金最終回歸社會，用于環(huán)境保護事業(yè)，服務(wù)于公共利益。”袁學(xué)紅說。
環(huán)保局當(dāng)原告，既有利于促進環(huán)保，又替百姓撐腰，能不能長期當(dāng)下去呢？西南林業(yè)大學(xué)法學(xué)副教授李春光認為，環(huán)保局的主要職責(zé)并非公益訴訟，要求其拿出人員專門從事公益訴訟恐怕有心無力。再者，有能力制造嚴重污染的企業(yè)一般不是小企業(yè)，而大中型企業(yè)往往都與地方政府的政績糾纏不清，這足以導(dǎo)致有資格提起訴訟的行政機關(guān)望而卻步。
袁學(xué)紅認為，環(huán)境公益訴訟的主體一定要多元化，要調(diào)動全民參與。“當(dāng)然，環(huán)保部門可以探索將公益訴訟作為一項義務(wù)，比如環(huán)保局監(jiān)管范圍內(nèi)出現(xiàn)環(huán)境污染事件，就有義務(wù)提起公益訴訟，如果不作為就會受到追究。”
目前，昆明市將人民檢察院、環(huán)保機構(gòu)、環(huán)保社團組織明確規(guī)定為公益訴訟人，其他公民、法人和組織，對損毀、侵占自然資源、破壞生態(tài)環(huán)境的侵權(quán)行為，有權(quán)向環(huán)保機構(gòu)、檢察院檢舉、控告，也可以請環(huán)保社團組織向法院提起訴訟。
“個人能不能直接起訴，能不能拿出一部分‘環(huán)境公益訴訟救濟專項資金’獎勵公益訴訟人，這些今后都要考慮。”袁學(xué)紅說，“保護環(huán)境是大家的事，只有全社會動員才能搞好。”