“中國社會保障改革與發展戰略研究”，是在中央領導同志的直接關心以及人力資源和社會保障部（原勞動和社會保障部）、民政部、全國哲學社會科學規劃辦公室等的大力支持下，于2007年5月開始組織實施的社會保障研究重大戰略項目。這項研究由中國人民大學鄭功成教授擔任總負責人，由數十位專家組成1個核心組和30多個子項目課題組進行有總有分的研究，先后有數百位學者和官員參與研討。經過近4年的不懈努力，形成了4卷本的最終研究成果——《中國社會保障改革與發展戰略》（總論卷、養老保險卷、醫療保障卷、救助與福利卷），描繪出我國社會保障到本世紀中葉的發展戰略藍圖。這項研究歷時長、規模大、標準高，其最終成果全面、系統、深入，具有很強的權威性、指導性、針對性，將對我國社會保障體系建設產生重要影響。本報今天推出專版，獨家披露這項研究成果的核心內容，以饗讀者。
記者：20世紀40年代的貝弗里奇報告描繪了英國福利國家的理論藍圖，而后風靡西方世界。有人將中國社會保障改革與發展戰略研究報告（以下簡稱戰略報告）稱為“中國式貝弗里奇報告”。對此您如何評價？這部報告的基本思路與核心觀點是什么？
鄭功成：我理解“中國式貝弗里奇報告”的評價，主要是基于這項研究所具有的宏觀戰略性及其對中國社會保障建制理念、原則、框架、目標與步驟進行理論規劃的特性，但它絕不是貝弗里奇報告的翻版，而是與中國特色社會主義制度相適應的社會保障體系設計。社會保障與一個國家經濟社會持續健康發展密切相關，與民生事業和社會財富分配密切相關，其宗旨在于實現國家的長治久安與增進國民的終生福祉，必須堅持“公平、正義、共享”的建制理念，遵循普遍性、統一性、互助共濟性、可持續發展、以人為本與弱者優先、政府主導與責任分擔六大原則。我國社會保障制度的戰略目標，是從彌補制度缺失入手，構建覆蓋城鄉居民、以繳費型保險為主體的社會保障體系，積極穩妥、循序漸進地推動社會保障制度沿著公平、普惠、可持續的方向發展，在解除城鄉居民后顧之憂的同時，不斷提高其生活質量及幸福感，切實維護個人的自由、平等與尊嚴，在新中國成立100周年也就是本世紀中葉邁進中國特色社會主義福利社會。
戰略報告提出了我國社會保障體系建設“三步走”發展戰略：第一階段（2008—2012年），初步構建“兩免除一解除”的基本保障制度支架（覆蓋全民的社會救助、醫療保障與養老保險體系）；第二階段（2013—2020年），實現整個社會保障體系全面定型、穩定發展；第三階段（2021年—本世紀中葉），全方位地滿足國民社會保障需求并邁進中國特色社會主義福利社會。
記者：提出我國社會保障體系建設“三步走”發展戰略，是基于什么樣的考慮？
鄭功成：提出“三步走”戰略，主要有三個依據：一是從現實國情出發。我國處于社會主義初級階段和地區、城鄉之間發展不平衡的現實國情，決定了我國的社會保障體系建設不可能一蹴而就，而必須從建立健全基本社會保障制度開始，經過整個社會保障體系全面定型、穩定發展的階段，再進入高水平的社會主義福利社會。二是滿足城鄉居民對社會保障的需求。基于城鄉居民社會保障需求不斷提高的現實，社會保障從“雪中送炭”發展到公平普惠是客觀規律。三是服從于國家宏觀發展戰略，同步于經濟社會發展進程。提出到2020年實現整個社會保障體系全面定型、穩定發展，比較充分地滿足城鄉居民的社會保障需求，是與全面建設小康社會的目標相適應的。提出到本世紀中葉全方位地滿足國民社會保障需求并邁進中國特色社會主義福利社會，服從并服務于我國在本世紀中葉達到中等發達國家水平、成為富強民主文明和諧的社會主義現代化國家這一戰略目標。這個“三步走”戰略指導著各個子項目的戰略規劃，從而在最終完成的各子報告中均有相應的體現。
中國社會保障體系框架圖
中國基本養老保障“三險一貼”制度體系框架圖
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構建多層次養老保障體系，在本世紀中葉實現人人享有體面的老年生活 |
記者：在人口老齡化背景下，養老保險無疑是非常重要的社會保障制度安排。戰略報告就此提出了“三險一貼”概念，能否介紹一下關于養老保障發展戰略的理論規劃？
鄭功成：我國養老保障制度改革與發展的宏觀思路是：以解除所有國民老年后顧之憂、確保老年人生活質量為基本目標，以“統籌兼顧、循序漸進、增量改革、新老分開”為改革的基本策略，通過將現有各種基本養老保障制度整合成職工基本養老保險、公職人員基本養老保險、農民基本養老保險三大保險制度與老年津貼制度（簡稱“三險一貼”），同時維護家庭保障，發展職業性與商業性老年保障措施，最終建立起以繳費型養老保險制度為核心的多層次養老保障體系。
就基本養老保險制度建設而言，第一步（2008—2012年前后），盡快彌補城鎮部分居民養老保險制度的缺失，基本實現農村養老保險在制度層面上的全覆蓋，爭取全面啟動全國公職人員養老保險改革，并推進職工基本養老保險制度向全國統籌目標邁進，初步實現全民養老保險的制度目標；第二步（2013—2020年前），強力推進相關制度整合，促使“三險一貼”制度體系全面走向定型、穩定與可持續發展，同時縮小不同制度間的差距，實現人人較公平地享有養老金及相關服務；第三步（2021—2049年），將“三險”整合成全國統一的國民養老保險制度，并與老年津貼制度及相關服務一起，共同構成確保老年人生活質量的基本養老保障體系，最終實現人人享有體面的老年生活。
就多層次的老年保障體系而言，我國特別需要將有關福利政策與家庭政策和家庭保障有機結合起來，盡可能地使家庭保障功能得以延續與維系；同時，還需大力發展包括職業年金、企業年金及其他可以為老年人提供生活來源的職業性養老保障，鼓勵通過商業性人壽保險以及其他市場購買方式獲得老年經濟保障，不斷提高整個養老保障水平。
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分階段建立全國統一的國民健康保險制度，逐步實現公平地享有充分健康保障的目標 |
記者：近幾年，我國大力推進醫療保障體系建設，取得了一定成效，但“看病貴、看病難”問題仍較突出。戰略報告對醫療保障的發展有何設想？
鄭功成：我國醫療保障制度建設的目標應當是建立全國統一的國民健康保險。邁向這一戰略目標的路徑是：在將全體國民納入不同醫療保障制度的基礎上，通過將職工基本醫療保險、城鎮居民醫療保險、農村居民合作醫療的三元制度整合成職工基本醫療保險、居民基本醫療保險二元制度，再由二元制度整合成區域型一元化國民醫療保險制度；從只考慮疾病醫療的保險擴展成同時考慮居民健康素質提升的健康保障，最終發展到全國統一的國民健康保險制度，確保人人享有充分的健康保障。
邁向全國統一的國民健康保險也需要經過三個階段：第一階段是在2012年前實現多元醫療保障制度覆蓋全民的目標，同時積極推動城鎮居民基本醫療保險與新型農村合作醫療并軌；第二階段是在2020年前建立區域型一元化國民醫療保險制度，實現地市級或省級區域范圍內的制度整合及待遇公平；第三階段是在新中國成立100周年時，建成全國統一的國民健康保險制度，讓全體國民享有充分的健康保障。當務之急是盡快統一城鄉居民醫療保障的經辦與監管體制，在提高公共投入的條件下早日實現兩大制度的整合。
記者：戰略報告中提出構建綜合型社會救助體系以免除全體人民生存之憂的建議，其核心思想是什么？
鄭功成：改革開放30多年來，共同貧窮已被送進了歷史，但貧困現象并未消失。即使將來絕對貧困消除了，相對貧困現象也會長久存在。因此，面向貧困或低收入人口的社會救助制度不可缺少。我國現行的社會救助制度是以最低生活保障為核心的，近10年來設置了諸如醫療救助、教育救助、住房救助等專項救助，但總體上仍然是一種城鄉分割、項目分割的生存救助。隨著我國經濟社會發展水平的提高，并依據社會保障體系建設總體目標，我國社會救助改革與發展的戰略目標應當是從單項救助向綜合型救助、從城鄉分割救助向城鄉一體化救助、從生存型救助向促進發展型救助、從維持溫飽型救助向追求一定的生活質量型救助發展。不過，基于城鄉分割與地區發展嚴重失衡的現實，社會救助體系建設需要分步推進。在第一階段（2008—2012年）只能從縮小不公平入手，以城鄉一體的最低生活保障和自然災害救助為支架，以急難救助等為重要內容，向城鄉一體、覆蓋全民、能夠基本滿足國民多種生活困難救助需求的綜合型社會救助體系發展。在第二階段（2013—2020年）完善相關立法，在明晰中央與地方救助責任的條件下促使綜合型社會救助體系全面定型，不斷縮小城鄉救助差距，使國民平等享有社會救助權。第三階段（2021—2049年）所追求的是受助對象的人格平等與尊嚴，全體國民將在一個統一的綜合型救助制度框架下免除生存危機，并獲得有助于個人與家庭發展的更高水平的援助。
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促進社會福利事業大發展，全面滿足城鄉居民的社會福利需求 |
記者：項目研究的最終成果對社會福利給予了高度重視。請談談這方面的考慮。
鄭功成：過去對社會福利相對忽略，主要是由于勞動者對社會保險的需求以及困難群體對社會救助的需求更顯緊迫。現在情況正在發生變化，主要是人口老齡化的加速到來和家庭保障功能的持續弱化，以及老年人、殘疾人、兒童、婦女等不同群體對社會福利需求的急劇增長，使我國進入了不發展社會福利事業便會損害國民生活質量的新時期。因此，政府須進一步發揮主導作用，促使社會福利從照顧弱者向普惠全民轉變。在體系建設目標方面，我國的社會福利應以社區服務為基礎，以政府主導、社會參與、受助者自助的各種社會化福利服務（包括老年人福利、兒童福利、婦女福利、殘疾人福利、住房福利、教育福利等）及相應的福利津貼為主體，以職業福利為補充。在保障內容方面，需要隨著社會發展進步與民生訴求升級向更廣闊的領域延伸。例如，從人的需求出發，國家需要考慮并適時建立長期護理保險，發展臨終關懷事業。在實施方式方面，社會福利應實現包括籌資社會化、設施社會化、服務社會化在內的實施方式社會化。當然，發展社會福利事業是一個漸進的過程。我們的設想是，在第一階段（2011—2015年）能夠初步形成社會福利體系制度框架，重點推進城鄉老年人、殘疾人服務體系建設和幼兒事業發展；在第二階段（2016—2020年）實現社會福利事業全面定型、穩定持續發展，尤其是基本福利制度走向成熟，護理保險與臨終關懷等事業獲得發展，全面滿足城鄉居民的社會福利需求；在第三階段（2021—2049年），不斷提升社會福利水平與社會服務質量，使之成為中國特色社會主義福利社會的重要制度支撐，實現讓人生有體面、死有尊嚴的目標。社會福利事業的大發展，將是我國社會保障體系健全、成熟的重要標志，必將極大地保障與改善城鄉居民的生活質量。
1951年，國家制定《中華人民共和國勞動保險條例》，標志著我國社會保障制度正式建立。迄今，社會保障制度發展可以劃分為兩個大的階段。
第一階段：從新中國成立到改革開放前。我國社會保障制度與計劃經濟體制相適應，制度安排是“國家—單位（集體）保障制”，具有國家負責、單位（集體）包辦、板塊結構、全面保障、封閉運行等特征。在城鄉二元分割和高度集中的計劃經濟體制下，包括勞動保險制度、公費醫療制度等在內的主要制度安排面向城鎮居民；在農村，除自然災害救濟及災荒年份的生活救濟外，基本上只有依托農村集體經濟的農村合作醫療與五保制度。
第二階段：改革開放以來。農村土地承包責任制的推行和城鎮國有企業改革、勞動體制改革的推進，使原有社會保障制度失去了組織基礎與經濟基礎。社會主義市場經濟體制的確立與社會結構的分化，又對社會化的社會保障制度安排產生急切的需求。在這種形勢下，自20世紀80年代中期開始，中國社會保障制度進入全面改革時期。1986年國務院制定有關待業保險的法規，1994年選擇江蘇鎮江、江西九江作為醫療保險改革試點，1995年推動統賬結合模式的職工基本養老保險試點，1998年實行住房體制改革，1999年建立城鎮居民最低生活保障制度，2003年開始建立新型農村合作醫療，2004年“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度”被寫入憲法，2007年建立農村最低生活保障制度，2009年啟動新型農村養老保險試點，2010年通過《中華人民共和國社會保險法》，中國社會保障制度逐漸走上了政府主導、責任分擔、社會化、多層次化的發展道路，制度框架初步形成，并日益呈現出“國家—社會保障制”的特征。
2010年10月，黨的十七屆五中全會通過的“十二五”規劃建議提出，堅持廣覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，加快推進覆蓋城鄉居民的社會保障體系建設。可以預見，在“十二五”時期，我國社會保障制度將向定型、穩定、可持續的發展階段邁進，人人享有基本社會保障的目標將逐步成為現實。（魯全）