陸杰華，北京市政協(xié)委員、北京大學(xué)社會學(xué)系教授
1月16日，北京“十二五”規(guī)劃綱要草案提交人大審議，人口問題再次成為規(guī)劃重頭戲。草案提出，今后5年北京將調(diào)控人口規(guī)模，在執(zhí)行準入政策的同時配置進京戶籍指標。
該草案很快引起公眾關(guān)注——實行戶籍指標調(diào)控，會不會讓人口管理又回到單一戶籍管理的老路上？國際性大都市應(yīng)有的包容性和開放性，能否得到保障？
從1984年起就研究人口問題的北京市政協(xié)委員、北京大學(xué)社會學(xué)系教授陸杰華，是本次“十二五”規(guī)劃的專家顧問。近日，陸杰華接受中國青年報記者專訪。
我們過去城市規(guī)劃中很大的敗筆，只有“城”，沒有“業(yè)”
中國青年報：2009年年底，北京市總?cè)丝跀?shù)就超過1800萬，比國務(wù)院批復(fù)的人口控制指標提前了10年。為什么人口控制指標會被一次又一次突破？
陸杰華：我們設(shè)的經(jīng)濟目標能實現(xiàn)，但人口總量目標沒有實現(xiàn)。規(guī)劃者并不是很了解人口變化規(guī)律。人口問題不僅僅是總量的問題。我們最應(yīng)吸取的教訓(xùn)，就是我們的目標過于單一了，都是簡單地設(shè)立數(shù)量，沒有涉及結(jié)構(gòu)和分布問題。
中國青年報：城市在發(fā)展中出現(xiàn)了很多問題，比如交通、就業(yè)、教育、資源、環(huán)境等等，這些問題是否和人口規(guī)模增長有關(guān)？
陸杰華：交通、就業(yè)、教育等問題，不能簡單地說是人口增長造成的。“城市病”是所有發(fā)展中國家都會遇到的問題。現(xiàn)在有一些政策制定者解決不了問題，就拿“人口”來說事，感覺“人口”是個“筐”，什么都能往里裝。現(xiàn)在一些大城市的地方政府條文中說“嚴格遏制人口過快增長”，就是完全沒有理解“人口”這個概念，應(yīng)該是“合理有效地調(diào)控人口過快增長”，這是管理的理念問題。
中國青年報：人口管理的重點應(yīng)放在哪兒？
陸杰華：我們現(xiàn)在還是對人口的變化應(yīng)對不夠。我們不能既想得到經(jīng)濟實惠，又不提供相應(yīng)的公共福利。
其實，任何一個國家，都會調(diào)控人口的遷移流動。比如，加拿大等國家會對移民設(shè)立各種條件門檻，但為什么爭議比較小？那是因為在經(jīng)濟發(fā)展中，政府會提供相應(yīng)的公共服務(wù)。我們現(xiàn)在很多城市還沒有做到這一點。
北京近期對群租房、地下室的清理，引起了一定爭議。其實，法律對此有相應(yīng)規(guī)定，本來是不該有爭議的，但現(xiàn)在執(zhí)行起來就涉及大約100萬人，他們的權(quán)益怎么保護？這些人可能來北京很多年了，他們是守法公民，也交稅，現(xiàn)在要調(diào)控了，就針對他們，肯定會引起不滿。
我們現(xiàn)在有一個問題——底數(shù)不清，就是人口總量究竟是多少，缺少一個客觀數(shù)據(jù)，沒有信息預(yù)警。這可能對城市的運行有很大影響。像在地鐵等公共交通和大型活動中，一旦出現(xiàn)突發(fā)事件，后果是災(zāi)難性的。
北京有個別地區(qū)的人口確實比較集中，但從全市的整體來看，相比香港、新加坡、紐約等城市，北京的人口密度并不是特別大。我們最大的問題，是每平方公里的勞動生產(chǎn)率比較低。這說明，我們的經(jīng)濟發(fā)展方式并沒有改變，經(jīng)濟發(fā)展還是靠勞動密集型產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)沒有起到應(yīng)有的作用。
中國青年報：既然北京的人口密度并不高，為什么我們在日常生活中總感覺特別擁擠？
陸杰華：在中國，密度比較大的都是經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)。但這種發(fā)展方式肯定有問題。像很多住在北京通州區(qū)的人在CBD工作，他們每天都是鐘擺式的遷移。這是我們過去城市規(guī)劃中很大的敗筆，只有“城”，沒有“業(yè)”。
人口疏解的關(guān)鍵，不是疏解人，而是疏解產(chǎn)業(yè)功能。一個城市又要疏解人口，又要做經(jīng)濟中心、政治中心，可能就比較難。現(xiàn)在政府都希望出現(xiàn)“奇跡”——人越少越好，GDP越大越好。按現(xiàn)在的發(fā)展方式，這種“奇跡”很難發(fā)生。
人口調(diào)控一是要執(zhí)著，對大方向比較明確；二是要有智慧，不要用過去計劃經(jīng)濟的做法。現(xiàn)在應(yīng)該說，一些領(lǐng)導(dǎo)比較執(zhí)著，但智慧不夠，還沒做到張弛有度。
中國青年報：您所說的“智慧”是指什么？
陸杰華：總體來說，城市要建立一個以人口管理為主的公共服務(wù)和公共管理體制。政府制定規(guī)劃，市場決定崗位，個人決定去留。但現(xiàn)在很多時候，政府做了個人的事，越位了，就會引起很多爭議。政府不是全能政府，要分清楚哪些事應(yīng)該主導(dǎo)，哪些事應(yīng)該交給社會組織去做。
中國青年報：您曾說，現(xiàn)在這一階段正是我國人口紅利貢獻最大的時期。按照學(xué)界的測算，人口紅利對我國的經(jīng)濟發(fā)展貢獻大約在20%。如果現(xiàn)在調(diào)控人口，會不會導(dǎo)致人口紅利提前結(jié)束？
陸杰華：走了一部分人確實會影響人口紅利。就目前而言，人口紅利對中國經(jīng)濟有很大作用，但單純依靠人口紅利是不夠的。如何超越人口紅利，讓進來的人素質(zhì)比較高，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展有貢獻，這可能是我們未來的方向。
清理群租、地下室，可能短期內(nèi)會減少人口，但產(chǎn)業(yè)功能不疏解，人口很快又會重新聚集，因為城市對這些人的需求仍然存在
中國青年報：“十二五”規(guī)劃草案提出實行戶籍指標調(diào)控。很多人擔心這會不會進一步強化戶籍優(yōu)勢？
陸杰華：服務(wù)管理要轉(zhuǎn)變思路，要從過去的“戶籍人口”向“常住人口”轉(zhuǎn)變。戶籍人口和外來人口如何逐步趨同管理，是我們現(xiàn)在要考慮的問題。
北京市正在探討居住證管理的問題，也讓人感到擔心。對于居住證來說，重要的是你賦予了什么樣的服務(wù)，而不是把暫住證變成居住證就行了。市里考慮居住證主要還是針對流動人口，我就提出，居住證若僅針對流動人口，效果一定大打折扣，應(yīng)該針對全員人口。你要辦居住證，不如所有在北京的人都辦一個。其實現(xiàn)在技術(shù)上都沒有難度，主要是制度和部門利益問題。
中國青年報：感覺現(xiàn)在針對流動人口的管理，還是處在防范的層面。
陸杰華：人口調(diào)控的效果不是短期內(nèi)就能實現(xiàn)的。比如，清理群租、地下室，可能短期內(nèi)會減少人口，但產(chǎn)業(yè)功能不疏解，人口很快又會重新聚集，因為城市對這些人的需求仍然存在。人口調(diào)控指望一年或幾個月就能起到效果，是不可能的。我們現(xiàn)在要在結(jié)構(gòu)和分布上、在提高城市承載力上多下工夫。這也要求政府社會管理的能力要比較強，要統(tǒng)籌各個部門，交通、基礎(chǔ)設(shè)施等要完備。
中國青年報：我們現(xiàn)在總覺得城市不宜居，是因為城市承載力的問題？
陸杰華：兩方面。一是人多，二是城市的規(guī)劃不好。我感覺，上海在城市設(shè)計上比北京更符合國際大都市的標準。比如，有上海學(xué)者提出，解決交通擁堵在于制度創(chuàng)新，公共汽車、地鐵等公交系統(tǒng)都應(yīng)該提高承載力。在上海，地鐵車廂比北京的大概要寬0.25米。在北京，你要想坐火車，無論去北京站、西站還是南站，都要進入一個比較擁堵的地區(qū)。這都是城市規(guī)劃的問題。宏觀制度比技術(shù)改進產(chǎn)生的影響更大。
中國青年報：我國正處在城鎮(zhèn)化的高峰時期，可以預(yù)想，北、上、廣等城市現(xiàn)在遇到的問題，就是其他很多城市將來會遇到的問題。我們能不能避免問題一再重演？
陸杰華：“十二五”是全國城市化發(fā)展更快的時期。像重慶、成都等城市也正在快速城市化。我們比較擔心，人口調(diào)控會剝奪流動人口應(yīng)有的權(quán)利，引發(fā)大的社會矛盾。城市化不是靠人去推動的，這是一種社會經(jīng)濟發(fā)展的必然階段。這么大的國家在城市化，肯定會有很多彎路和教訓(xùn)，我們只能期待彎路走得少一些。