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國務院頒布《國有土地上房屋征收與補償條例》之后，集體土地上房屋征收與補償方面法規的制定也終于提上了有關部門的議事日程。國務院法制辦、住房和城鄉建設部負責人近日表示，由于上述《條例》并未對集體土地征收作出規定，有關部門正抓緊對《土地管理法》中有關集體土地征收和補償的規定作出修改。
一年多以前，面對成都人唐福珍自焚慘案，北大五教授向全國人大上書，要求修改《城市房屋拆遷管理條例》，保護公民合法的私有財產，規范土地征收制度，以避免類似唐福珍的悲劇的再度發生。
筆者曾對此潑過冷水：試圖以修改城市房屋拆遷管理制度來避免發生類似唐福珍那種的慘劇，恐怕是緣木求魚。原因很簡單：唐福珍們的慘案是發生在集體土地上，而非城市里國有土地上。需在憲法或者《土地管理法》中作“同地同權”的規定，方能解決集體土地的尷尬境地，也才能減少發生因補償價格不一致而導致的類似悲劇。
稍加注意我們就會發現，近年來真正發生在城市里的因為回收土地使用權而導致的房產征收悲劇并不多，征收慘劇絕大多數是發生在農村或者城鄉交界地帶。無論是成都的唐福珍，還是江蘇東海縣的父子二人自焚，或者是江西宜黃縣的鐘如九事件，這些征地慘劇都發生在城鄉交界地帶，而非國有土地上。這是為什么？
這是因為，盡管《城市房屋拆遷管理條例》有種種不足，但是歷經20年的運行，隨著城市房地產市場的發展，城市里國有土地使用權和房屋基本上已經形成了一個可供交易的市場價格。因此政府在出于各種理由對私人房屋進行征收時，往往會以市場價格對被征收房產予以補償；很多時候，出于多方面的考慮（比如維穩），甚至會按照高于市場價格的標準向被征收方支付補償。正因如此，坊間才有了“要想富，靠動遷”的說法。
但農村的宅基地則沒有這樣好的運氣了。由于法律上沒有明確規定補償標準，因此補償的標準就由地方政府單方面決定。
農地雖然有補償標準，但是這樣的標準對于農民來說很受氣。《土地管理法》第47條規定了農地補償的最高限額，即不能高于該地年產值的30倍。對于城市居民而言，財產被征收后在某種程度上還能分享城市化所帶來的紅利，但對于農民而言，農地被征收則是一場夢魘。首先，失去土地意味著今后基本生活沒有著落；第二，目前地方政府形形色色的制度創新，如“土地換保障”、“居改戶”和“土地換戶籍”，將原本已經微薄的征地補償費又算計了一遍。
如何改變這種狀況？在筆者看來有兩個方面可以改進：首先，在實體上仿效《國有土地上房屋征收和補償條例》，按市場價值的標準對房產予以補償。當然，在農地的一級市場沒有開放的情況下，要獲得農地的市場價格可能有點困難。但是“辦法總比困難多”，只要這個口子一開，市場就會形成一個相對公平的影子價格，目前成都等地的實踐已經證明了這一點。
其次，在程序上要引入公共參與。《國有土地上房屋征收和補償條例》中歷史性地引入了公共參與，征收土地需要獲得被征收方的多數贊同，同時還需進行穩定評估。不妨在今后將這種機制引入集體土地的征收補償過程中。如果農民集體不同意，那么征收就不應進行。
或許有人會對這種機制提出質疑：因為在現有的制度框架下，農地和建設用地具有不同的價值，因此以建設用地的價格來補償農民的財產損失，這是不是不太公平，或者說會讓很多農民不勞而獲？這種質疑看上去很有道理，但問題是，為什么只有城市里的居民可以享受城市化的紅利，而農村的居民就不能呢？在歷經了將近60年的城鄉剪刀差之后，借助征地補償標準的提高，廣大農民過去幾十年的利益受損得以彌補，這又有何不可？
此外，提高農地的補償標準還有助于節約用地。在我國，一方面是耕地資源非常稀缺，另一方面土地利用效率卻非常低下。一般來說，在自由價格機制下，土地用途競爭的結果導致較低層次用途向較高層次用途轉換，土地的收益能力上升，因而購買價格理應高于土地的現有價值。而在沒有補償或者說是補償非常不公正的征收制度下，用地單位以較低的征地補償費取得土地并不一定導致較高層次和最佳用途的利用，反而可能造成土地利用的低效率。我國城郊大量存在的土地征用征而不用、低度利用的現象就是例證。
如果農地的征收補償標準提高，我想，各級地方政府保護耕地的任務就會減輕很多。也許在不需要18億畝紅線的情況下，也能夠實現耕地保護的重任。在同地同權的機制下，既能保護農民利益不受損，又能減輕政府保護耕地的重任，如此一舉兩得的好事，何樂而不為？
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