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2010-08-11 作者：上海金融與法律研究院研究員 傅蔚岡 來源：東方早報
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從2010年8月1日起，重慶將開啟一個當下中國規模最大的城市化運動。按照《重慶市人民政府關于統籌城鄉戶籍制度改革的意見》，今明兩年，將有338萬農民變身為擁有重慶城市戶籍的城鎮居民；從2012年到2020年，重慶將力爭每年從農村轉移80萬-90萬人口，到2020年，重慶將形成在主城區聚集1000萬城鎮居民、非農戶籍人口比重升至60%、城鄉一體的戶籍制度體系。
城市化的諸多好處，已經得到社會各界充分認可。但是如何達到城市化，學理上存在著諸多的爭議；而且，在具體的發展過程中，各國也存在著不一致的路徑。那么，中國的城市化是如何實現的呢？
任何城市化都需要解決勞動力和土地兩個問題，中國也不例外。
從勞動力的流動來看，中國的城市化是以農村勞動力向城市流動來實現的——這個特征幾乎與世界上其他國家沒有兩樣。但中國的特點在于，雖然勞動力已經從農村移到城市，但名稱是“農民工”——顧名思義，他們雖然在城市從事工人的職業，但是其身份卻是農民。
從城市面積的擴展來看，中國的城市化是通過征地來實現的。根據《憲法》和法律規定，農村土地都是集體所有，但集體所有的土地被限定于農業用途，要想將農村的土地變為城市中的建設用地，必須通過土地征收來實現。正是這個原因，中國城市面積的擴張，都是通過政府的主動擴張，而農民是無法積極為城市化作貢獻的。當農民集體所有的農地變為國有的建設用地后，政府通過土地出讓金獲得了巨大的收益，而失地農民只能夠獲得低廉的征地補償費用。
本來，隨著城市面積的擴張，中國的城市應該容納更多的城市人口。但由于戶籍制度的困擾，城市里容納了更多的勞動力，但是卻無法容納更多的城市戶籍人口。這樣一來，中國的城市化始終處在“主動和被動”的困擾之中：勞動力主動向城市流動和被動的戶籍政策之間的矛盾；主動的城市面積擴張和被動的土地征收制度之間的沖突。這兩個主動和被動，始終成為困擾中國城市化進程的兩大頑疾。這一次，重慶的戶籍改革能否在這兩個方面有所作為呢？
表面上看，重慶的戶籍改革并沒有附加任何條件。按照重慶官方的宣傳，凡是具有重慶市農業戶口的農民，都可以自愿轉為城鎮戶口，可以享受城鎮的就業、社保、住房、教育、醫療的優惠政策。實際上這個條件一直存在，按照《重慶市人民政府關于統籌城鄉戶籍制度改革的意見》，就是要“按照寬嚴有度、分級承接原則，適度放寬主城區、進一步放開區縣城、全面放開鄉鎮落戶條件，積極引導本市籍農村居民向城鎮轉移落戶，鼓勵有條件的農村居民整戶轉為城鎮居民”。重慶市針對主城區和遠郊區縣都設置了不同的入戶條件，不僅如此，在《重慶市戶籍制度改革農村土地退出與利用辦法》中，還強制性地規定了當農村戶籍轉為城市戶籍時，其原有的土地必須退出。也正是這個因素，重慶的戶籍制度改革又被媒體形象地稱為“以土地換戶籍”。
在“以土地換保障”中，城市戶籍的獲得必須是以放棄農村土地為前提。事實上，此前通過征地而進行的城市化中，也是通過交換土地而獲得戶籍身份，由此可見，此次重慶的戶籍制度改革，和此前的類似做法并沒有實質上的區別，只不過重慶的戶籍改革被稱為是主動的，而征地式的戶籍改革則是被動的。但是無論如何，兩者的目的都是一致的：就是通過戶籍，將農村的土地收歸為國有，從而為城市化的土地擴張準備條件。由此可見，無論是主動的戶籍改革還是被動的征地運動，其目的一樣：都是為了獲得與農村戶籍身份相聯系的土地。
農民進城是不是必須放棄原有農村土地？在我看來，這是可以商榷的。或者，我們可以放棄以往的“以土地換福利”的思路——無論是以土地換保障或者是以土地換戶籍，“保障”或者“戶籍”都是一種福利，而非財產。當政府獲得農民的土地時，必須予以農民相當的補償，而不是通過一些未來變化較大的福利而予以打發。同時，將城市市民的福利平等地施予所有的公民，而不分其戶籍。
長達三十年的計劃經濟，中國的城市居民通過“工農剪刀差”享受了低廉的農產品價格；三十年的改革開放，農產品的價格依舊低廉，而不斷涌入的農民工為城市居民提供了低廉的勞動價格，同時城市居民又享受了城市化所帶來的各種好處。此前的各種改革，農民獲得的利益遠遠少于城市居民：不斷迅猛增長的城鄉收入差距就是一個明證。
我們希望，今后城鄉一體化的改革，能夠從人的角度——讓農民和城市居民享有同等福利、同樣尊嚴的角度出發，只有這樣，城鄉才能真正一體化。
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