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中國財政政策取向與調整建議
在對危機中發揮巨大作用的財政政策進行反思后，我們發現，財政政策是一把雙刃劍，用得恰到好處，可以挽救國家于危機；用得過度，也可以讓國家陷入危機，甚至導致國家破產。如何讓財政政策全面發揮推動經濟社會發展的正面力量，而不是偏離預定軌道，加大公共管理的成本，甚至起反作用？應該根據時代特征和內在需求對公共財政的屬性和職能進行深入思考和完善性的界定。下一階段，中國必須吸取國際上的教訓，未雨綢繆，防范財政風險。同時，應把握時機，在明確目標的前提下，對財政政策進行調整。對外，全方位鞏固中國在世界經濟格局中的地位，積極推動財政外交，在國際上盡力爭取中國的利益；對內，除以調整結構為重點外，還須抓住改革的機遇，以改革方向引領財政政策，從提高財政能力的角度，為改革創造良好的環境。
完善公共財政屬性和職能的界定，準確把握財政政策調整方向
公共財政的基本屬性是公共性，這是在所有經濟發展階段和社會環境中，公共財政的共性。然而，在現實中，公共財政的公共性常常會被誤讀，致使公共財政往往以問題為導向，被簡單化為“救火隊員”，成為解決問題的工具，而忽略了公共財政本身。公共財政也是社會經濟的有機組成部分，本身也會遇到各種問題，如果過度使用卻又忽視了它的健康發展，就會發現，“火”有“救火隊員”來救，而一旦“救火隊員”病了，將無人能醫。因此，必須從基礎性的問題入手，在當前的環境和發展階段中，對公共財政的性質進行重新定位與解讀，并以此作為制定和實施財政政策的依據和取向。
在公共性這一基本屬性的統領下，現階段公共財政的性質還可以細分為包羅性、政治性、工具性、應急性、開放性、完整性、透明性、可持續性，并分別對財政政策具有方向性的指導意義。第一，公共財政具有包羅性，覆蓋范圍廣，財政政策應該做到對公共財政可發揮作用的領域全覆蓋，不能有所缺失。第二，公共財政具有政治性，是履行政府職能的載體和物質條件，財政政策應該與國家政治方向、整體戰略、改革內容保持一致。第三，公共財政具有工具性，是國家進行公共管理和宏觀經濟調控的手段，并通過財政政策的具體工具行使財政職能，財政政策的安排要使這些工具發揮最大合力，不留短邊。第四，公共財政具有應急性，必須迅速解決各種突發事件和危機，這需要財政政策靈活，決策機制順暢，有資金和政策上的準備。第五，公共財政具有開放性，財政政策應立足于外交的高度，與世界各國一起提供國際性的公共產品，同時還要處理好國際稅收、國際貸款和援助、財政標準和管理方法國際化、政策國際協調等問題。第六，公共財政是一個體系，具有完整性，要求財政政策的各個組成部分都要完整，均衡發展，同時，不能忽略事后的績效跟蹤。第七，公共財政具有透明性，公共財政的載體是公共資源，公共資源的流向和每個環節的使用都應該透明，這就要求財政政策決策、執行、結果等各個環節也公開透明，從而提高公共資源的使用效率，防止濫用和浪費。第八，公共財政具有可持續性，一方面財政自身運行應具有可持續性，另一方面財政運行的目標應該是推動經濟可持續發展，這就要求財政政策應及時排除風險，保證自身的可持續，同時還要以結構調整為導向實施“綠色財政政策”，促進經濟發展方式轉變。
調整結構，防范和治理失衡
經歷了此次金融危機，“全球失衡”一詞再次受到熱捧，治理失衡要依靠政策進行結構調整，而以財政政策治理經濟結構失衡，要提高針對性。
對于產業結構失衡，一是建立城鄉統一稅制，將涉農稅收納入系統管理，加快農業稅收政策的制定和調整，通過稅式支出對涉農稅收優惠進行規范，同時優化財政支農資金的使用方向，提高資金效率。二是保持財政政策對服務業發展合理的支持力度，推動服務業資源配置優化，包括加大公共產品的投入，提高服務質量，規范稅費征收，引導服務業發展中的環境生態保護。三是發揮財政政策促進轉變經濟發展方式的作用，包括推動技術進步，提高資源配置效率；加大教育投入，提供強有力的智力支持；以稅收調節加大高污染、高消耗產品和企業的成本，例如資源稅、燃油稅等。
對于供求結構失衡，我們認為，目前我國供求結構失衡的主要表現是消費需求不足與部分投資需求過剩并存，外部需求擠壓內部需求。財政政策作為需求管理最有效的宏觀調控手段，應在消費與投資、內需與外需之間實現平衡。一是大力刺激消費需求，支持收入分配制度改革和基本公共服務均等化，加大均等化轉移支付撥款，實施財政能力取向的收入政策、均等化取向的支出政策、績效取向的預算政策、公平效率兼顧的國債政策。二是以財政政策影響投資結構，支持基礎領域的投資，抑制房地產領域的投資，帶動并引導民間投資。三是調節外資產業、行業和地區結構，促進經濟增長方式轉變；繼續調整出口退稅政策，進一步加大對資源性和高污染、高能耗產品出口的抑制。
以歐債為戒，控制債務和赤字
財政政策一方面要治理經濟結構的失衡，另一方面也要治理自身的結構失衡。財政結構失衡主要指財政收入與財政支出結構的不平衡，主要表現為較高的預算赤字和公共債務。目前，歐洲債務危機加大了世界經濟形勢的復雜性，對相關國家的破壞性影響巨大，我國必須引以為戒，嚴格控制債務和赤字。2009年中國累計國債余額占GDP比重20%左右，距離60%的國際警戒線還有一定距離。但是，地方政府的隱性債務并沒有被計算進去，而這部分債務規模卻大得令人咂舌。為此，第一，我國必須調整預算政策，在保證積極財政政策連續性的前提下，降低赤字規模。第二，清查地方債務，規范地方政府借債制度，增強債務透明度，進一步將地方政府債務公開化和顯性化。第三，繼續推進省以下分稅制改革，健全地方稅體系和主體稅種，保障地方政府有穩定的收入來源，減少直至放棄以融資平臺的方式融資。
把握時機，積極推動財政外交
目前，中國經受住全球金融危機的考驗且表現出色，憑借充足的資金、良好的信譽、強勁的國際合作力，在世界經濟格局中的地位與日俱增。世界越來越離不開中國，中國應該把握時機，積極推動財政外交。第一，向發展中國家提供貸款、援助和投資，在國際事務中爭取他們的支持。第二，加強與發達國家的財金交流與合作，借助國際力量解決中國的困難和問題。第三，積極探索與其他國家宏觀經濟政策協調的思路和方案，進一步融入經濟全球化，營造有利的經濟發展環境。第四，通過財政外交在國際社會獲得更大的話語權，加大中國在制定國際經濟規則中的分量，積極推動國際經濟新秩序的建立。第五，通過財政外交宣傳中國，使世界了解中國，為國際經濟合作打造更為寬松的環境，這方面還需要引起足夠的重視，加大財政投入。
提高財政能力，為各項改革提供有力支撐
中國的改革和開放并舉，財政政策也應既促開放也促改革。改革是經濟發展的動力，改革需要資金和政策，這就為財政政策發揮作用提供了空間。第一，支持收入分配制度改革，推動個人所得稅綜合計征，提高城鄉居民收入，尤其是農民和困難群體的收入，落實最低工資制度。第二，支持社會保障制度改革，尤其是農村社會養老保險、新型農村合作醫療、農村最低生活保障、農村剩余勞動力轉移等方面的改革。第三，支持義務教育改革，落實義務教育經費保障機制的資金支持。第四，支持金融體制改革、投資與消費領域的改革以及財政領域自身的改革，如稅制改革、財政體制和預算管理制度改革等等。
總之，中國經濟在應對全球金融危機方面有出色的表現，宏觀經濟政策在發揮內動力的同時，也體現了政府在推動地區乃至全球經濟復蘇方面的努力。盡管中國經濟上行的壓力依然較大，負面的影響因素仍然不少，但下一階段仍應立足本國，放眼全球，在宏觀經濟政策國際協調中可以且應該發揮更大的作用，因為在發揮政策正的外溢效應的同時，也會為本國經濟發展去除瓶頸。
閆坤 中國社科院研究員、博士生導師
于樹一中國社科院財貿所助理研究員、經濟學博士
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世界經濟復蘇與財政風險