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| 2008-01-18 作者:楊濤 來源:經濟參考報 |
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最近，一則關于河南省酒業協會反對政府“禁酒令”的新聞被媒體炒得熱火朝天。據報道，河南省酒業協會一負責人在一次會議上說：“部分省轄市政府規定‘禁止公務人員在工作日中午飲酒，明知故犯者，就地免職’。經咨詢這是明顯的違法行為。”一些白酒企業正向酒業協會反映意見，等意見匯集后，他們準備向省人大常委會法工委、省政府法制辦反映，要求修改或撤銷這一規定。
雖然輿論對酒業協會的舉動一片譴責，但是，我們可以不贊同解除“禁酒令”，但卻應該捍衛酒業協會行事的方式——一個協會面對政府時不敢為自己的成員利益說話才是怪事。這種向人大和政府反映情況實際上就是西方法治國家“立法游說”的雛形，而一個多元化和法治化的社會，“立法游說”是一種正常而且是有益的表達利益訴求和進行利益博弈的方式。
“立法游說”，也叫院外活動，起源于英國的商人們在議會的走廊里抓緊時間勸說議員。現代意義上的“立法游說”，主要指各種社團力量以促成或反對某項議案為直接目標的勸說、宣傳活動，也包括立法之外如選舉活動中的宣傳、勸說等。對美國歷史了解一二的人，也許不會忘記美國上個世紀二十年代頒布的“禁酒令”——這可不是針對公務員而是針對全體國民的命令，這就是一個主要以女性活動家和女性社團為主的“禁酒聯盟”，經過多年“立法游說”，最終促使關于禁酒的憲法修正案在1919年被國會通過。
利益集團通過各種宣傳、游說立法議員通過對其有利的法律，在以往經常為我們所詬病。不過，如果我們不是從片面的角度看問題的話，我們會發現“立法游說”并非洪水猛獸。在一個實行市場經濟的社會，人們的利益并非鐵板一塊而是多元化，利益的多元化必然帶來在法律上的博弈，各個利益團體之間就需要將自己的聲音通過一個正常的渠道反映到立法當中。通過自身的代表反映是一種途徑，但直接通過宣傳、“游說”方式也是一種積極影響立法的方式。只要我們承認利益多元化和表達利益訴求的正當性，我們就應當承認“立法游說”的正當性與合法性。
而且，我們不用太多擔心這種“立法游說”會造成立法的失衡，恰恰是，只要大家都有“立法游說”的權利，那么各個團體之間就會各顯神通進行游說，從而在動態的博弈中實現立法平衡。比如在美國，有煙草公司進行保護煙草業進行“立法游說”，同時也就有消費者保護組織反對煙草進行“立法游說”；有企業主為降低法定工資進行“立法游說”，也就有勞工組織為提高法定工資進行“立法游說”。法律的天平在某一時候可能會傾向于某一方，但總體而言是不會有太大的失衡。事實上，美國的“禁酒令”的解除，同樣是一個“反禁酒聯盟”用了14年時間進行“立法游說”，最終促成了另一項憲法修正案的通過，廢除了先前的禁酒修正案。
如果僅僅因為擔心某一利益集團勢力過于強大，而取締公開的“立法游說”，可能傷害更深的恰恰是弱勢群體。公開的“立法游說”的取締并不表明利益集團不會采取其他影響立法的行動，他們可能會通過私底下的勾當，賄賂政府官員、議員來改變法律的制定與執行，這種手段更是弱勢群體沒有能力做到的。
所以，對河南省酒業協會公開向媒體表達反對“禁酒令”，公開向省人大、政府呈送意見的方式應該表示容忍與認同，他們不是直接對政府官員賄賂，而是通過法治社會的游戲規則來表達自身的意見(即使這種意見與公共利益并不一定相符)，我們對于表達方式還是應當予以肯定。
“立法游說”當然也是一把雙刃劍，用之不當，可能傷害法治，所以，西方國家也制定了法律來對其規制。美國是在1946年就頒布了《聯邦游說監管法》，目前的法律主要是《游說信息披露法》和《外國代理人登記法案》。這些法律是在承認“立法游說”的合法性基礎上，對以下二點進行了著重規制：其一是“游說立法”必須信息公開。說客和議員兩方面都要求及時披露信息，意在讓每一樁游說的行為都暴露在“陽光”之下，其對錯與否由公眾自行審視判斷。目的是既對特殊利益集團的政治行動有所約束，讓民眾知道政客信息和禮物的來源，同時保護社會各層面表達意見、上傳民情的權利。其二是防止金錢的不當干擾。防范利益集團向議員行賄，向政治組織與政客不當捐贈政治捐款。
今天，在我國，“立法游說”盡管沒有法律的明確規定，但在實踐中卻并非沒有。2004年6月《企業破產法》進入一審時，一向低調的中華全國總工會對于企業破產之后應該先對失業職工進行賠償還是應該先償還債務的問題提出了尖銳質疑；《勞動合同法》制定的過程中，在華外資企業不僅表現出了高度的參與意識，而且通過各種方式影響立法進程，據稱某駐華商會還特別撰寫了長達200頁的萬言書上呈中國領導人；而《郵政法》在修訂過程時，上海多家民營快遞公司聯名向全國人大、國務院、國家發改委、信息產業部陳述自身的主張，意圖影響立法。
所以，對于河南省酒業協會反對政府“禁酒令”，進行“立法游說”的事件，如果要反對它，應該不是反對他們“立法游說”本身，而是要用同樣的“立法游說”方式來向人大、政府表達公眾的主張。這上面，政府的職責是扶持各種民間自治團體和公益性組織，讓他們有能力進行“立法游說”，與酒業協會這樣的利益集團進行立法博弈。 |
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