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《中華人民共和國物權法》將于2007年10月1日實施。作為調整我國社會主義市場經濟秩序的基本法，《物權法》中有關“公共利益”的規定尤其引人注目。《物權法》第四十二條規定，“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產”。那么，何為“公共利益”，如何防止征收單位假公濟私？這是《物權法》實施的關鍵問題之一，也是法學家們熱議的話題。
“公共利益”應該是社會公眾可以無償享有的利益
上海政法學院教授湯嘯天對記者說：“公共利益問題，當前在征收領域表現得尤其突出。”他表示，對于如何界定公共利益，國內不少法學家認為應該是“概括性表達加上列舉”。湯嘯天個人認為，公共利益的概念應該是：“呈現為開放狀態，社會公眾可以無償享有的利益。”比如公共綠地，如果不是開放狀態，就不是公共利益。譬如，上海蘇州河沿河一些小區，把蘇州河岸線圈入小區內部，不準外人入內，這就不是公共利益。再比如，政府搞豪華樓堂館所建設，嘴上說是為了公共利益，說要培訓干部、為百姓服務，其實不向老百姓開放，只有官員和政府的貴客才能享受得到，就不是公共利益。
湯嘯天指出，當前有一種現象值得關注，就是公共利益和非公共利益混雜。例如，交通樞紐的一、二層造地鐵大廳，上面造商業寫字樓；有的地方修建廣場，但是造了地下車庫、商業街。
“政府部門在征收的時候，要明確兩個原則：明示，分利。政府應該把這種情況講清楚，對被征收人的補償要加上去。切忌對群眾‘打悶包’，遮遮掩掩，這樣搞雖然征收阻力會小一點，但是會失信于民，帶來諸多后遺癥，老百姓當然要反對。”湯嘯天說。
北京大學姜明安教授在一些研討會場合多次提出，公共利益的概念是“只涉及國家安全和廣大社會公眾福祉的利益。”他認為，如果要加以列舉，我國臺灣地區的“土地法”列舉的九個方面可以借鑒：國防設備；交通事業；公用事業；水利事業；公共衛生；政府機關、地方自治機關及其他公共建設；教育學術及慈善事業；國營事業；其他由政府興辦、以公共利益為目的之事業。
具體案例具體分析完善界定程序規則
復旦大學法學院教授王全弟對記者說，《物權法》作為基本大法，它對公共利益的界定不應該具體化，也難以具體化。事實上，籠統地對公共利益進行界定是比較難的，要具體案例具體分析，就某一個個案來確定比較科學、準確。目前學界傾向于通過三個渠道來界定公共利益：第一，通過不同的立法來確立公共利益，如制訂或修訂《征地拆遷法》、《土地管理法》、《物業管理法》；第二，把公共利益類型化，如征地拆遷的公共利益等；第三，不要籠統地對公共利益本身進行界定，而是對界定具體公共利益的部門、單位設立權限限制、程序限制。
王全弟個人傾向于第三種方案：在碰到具體問題時，比如征地、拆遷等，要給某個單位、某級政府限定權限、程序，規定碰到具體問題時由哪個部門牽頭，如何組織專家、人大代表、政協委員、群眾代表聽證，等等。在個案界定公共利益的前提下，立法主要解決的是程序設計問題，要對權限、程序等問題進行科學、嚴格的規定。制定程序需要多么慎重，需要多聽取各方面意見，要切實做到以人為本。
“現在征地、拆遷等也有程序，但是不少程序走歪掉了，比如聽證會變成了‘假聽證’，這都是制度設計問題。”王全弟說。
界定公共利益還需要監督的程序，最后可以起訴到法院。如果群眾和實務操作部門之間有糾紛，到法院打官司，法院首先審查的就是程序，如果程序不完整、不合法或者是擺樣子，法院根本不用看實體，直接就可以判界定部門敗訴。當然，如果程序合法合規，從理論上講法院基本就沒有理由判決行政部門敗訴。監督還包括群眾監督、團體監督、監察部門監督，最后是司法部門。從司法角度看，除了法院監督，還有檢察監督。
在涉及征收的公共利益界定程序方面，浙江大學胡建淼教授提出，要做三方面的審查：第一，審查該特定征收行為是否有相應的特定法律法規作依據；第二，審查該行為受益人身份，即使是國家機關搞建設，但如果只是滿足私人利益，就不屬于公共利益；第三，法官要對征收目的作全方位考察，這屬于民法中的確認之訴范疇。
決策過程必須十分慎重
華東政法大學教授鄒榮認為，從實體上來看，什么叫公共利益，在全世界都很難界定，不同的歷史階段、不同的國家都不一樣。與其尋求判斷標準，不如設計完備的程序規則。比如，最近北京酒仙橋地區進行拆遷投票，這個地區的拆遷是否涉及公共利益，不同人有不同的答案。但是，在程序上，首先要交給公眾決定。
鄒榮指出，當前存在的主要問題在于，政府決策過程中沒有引入公共參與，缺乏程序規則，很多只是到操作階段、流水線運轉后才有的。
“例如城市拆遷，決定拆遷時沒有人咨詢群眾意見，到做了決定、開始動手之后，有群眾質疑、反對，政府再做出強遷決定，拆遷公司實施強行拆除。這種事情從程序上看政府沒錯，法院判決一般也支持政府，但實際影響是很壞的。”鄒榮說，“我們在確定涉及是否公共利益的問題時，應該廣泛采取公眾聽證的方法。如果對是否公共利益存有爭議，應該在決定、實施前提交相關仲裁部門，特別是讓法院來裁決。” |